Muito mais que dinheiro: A guerra comercial sino/estadunidense e o uso de ferramentas econômicas para atingir objetivos políticos

Leonardo Coelho Assunção Santa Rita

Frederico Castro Pena Thum

Resumo

Desde as últimas eleições presidenciais nos Estados Unidos, em 2016, as relações comerciais com a China tem sido um tema central no debate político do país. A eleição de Donald Trump trouxe um novo e fundamental capítulo para essa história, já que, baseado da retórica do America First, o atual governo decidiu impor elevadas tarifas a vários produtos chineses sob a alegação de que a China estaria adotando práticas comerciais injustas. O presente artigo objetiva ir além do debate sobre a balança comercial dos dois países, adentrando na discussão acerca do uso de meios econômicos para se atingir objetivos políticos e pontuar a relação de competição estratégica entre China e EUA.

A guerra comercial entre China e Estados Unidos

As tensões entre China e Estados Unidos se iniciaram em 1º de março de 2018 com o anúncio do presidente Trump de que seriam aplicadas novas tarifas sobre diversos produtos chineses. Tal declaração foi feita sob a justificativa de que há um déficit na balança comercial estadunidense que chegaria à casa de bilhões de dólares, sendo a China o maior responsável pelo déficit. Para combater o que o presidente Trump se referiu como práticas desonestas, seriam impostas tarifas mais pesadas sobre produtos importados, em especial chineses, que poderiam chegar a 25% dependendo do produto. Além disso, anunciou a criação de uma comissão que avaliaria casos de violação de propriedade intelectual na China (DIAMON, 2018).

Esse movimento por parte do governo estadunidense foi seguido pelo anúncio de retaliação por parte do governo chinês que taxaria em 15% mais de 100 produtos vindos dos EUA, além de emitir uma consulta à Organização Mundial do Comércio a respeito da legalidade das medidas estadunidenses. A partir desse momento já se configura a ideia de que há uma guerra comercial se instaurando, apesar de negada pelo governo Trump (LOVELACE JR., 2018).

O tom das conversas mudou com a visita de um conselheiro do líder chinês aos Estados Unidos e conversas diretas com o vice-presidente americano. Foram anunciadas medidas chinesas para reduzir o déficit estadunidense comprometendo-se a comprar mais produtos dos EUA. Essas conversas foram aparentemente muito produtivas e o anúncio foi recebido como o fim das medidas recíprocas entre os dois Estados (CAXIN, 2018).

Apesar do clima otimista criado pelas declarações, os EUA anunciaram no dia 29 de março novas tarifas de 25% sobre diversos produtos de alta tecnologia e de indústrias chave chinesas, num valor de 50 bilhões de dólares. Esse movimento fez com que o governo chinês recusasse nas conversas um possível acordo com seu rival e anunciou que poderia retaliar tais medidas. As retóricas começaram a tomar formas reais com a implementação de novas tarifas sobre 50 bilhões de dólares em produtos chineses, medida imediatamente retaliada pelo governo chinês. A previsão, caso todas as ameaças fossem concretizadas, era de que as novas tarifas poderiam chegar a 0,1% do PIB mundial (BBC, 2018).

Após diversos meses de ampliações de tarifas de ambos os lados, a questão tomou nova forma quando, em 15 de maio de 2019, Trump assina uma ordem executiva determinando a restrição das exportações de informações e bens de comunicação para “países adversários”. Apesar de não citar nominalmente nenhum país, esse caso reforça a retórica estadunidense de que a China estaria promovendo ações de espionagem através de suas empresas de tecnologia, como a Huawei (CNBC, 2019).

A escalada do conflito gerou grande repercussão internacional, uma vez que a empresa chinesa de tecnologia se encontra na ponta do desenvolvimento da tecnologia de internet móvel conhecida como 5G. Sua implementação em diversos países aliados dos EUA, incluindo membros da OTAN, vem sido debatida como uma medida do governo chinês de implementar uma rede de espionagem em todo globo e desestabilizar a aliança militar ocidental (BLOOMBERG, 2019).

No desenrolar mais recente dos fatos, a oscilação de posições se mantém quase inalterada. No encontro do G20 realizado em Osaka em 2019, Trump anunciou que havia acordado com o presidente Xi uma “trégua” nas tarifas e uma reabertura de negociações, apesar de nenhuma retração tarifária ser anunciada. Três dias após o anúncio da “trégua”, no dia 1º de agosto de 2019, Trump anuncia nova tarifa de 10% sobre os demais itens chineses (JAMIRE; MILLER, 2019).

Na escalada do conflito comercial, o Banco Central Chinês promove uma desvalorização de 2% de sua moeda em três dias, chegando ao menor valor desde 2008 a fim de manipular o mercado cambial em seu favor. Em resposta imediata, o Departamento de Tesouro Americano declarou a China como um manipulador cambial. No mesmo dia, China anuncia a interrupção da compra de produtos agrícolas estadunidenses por parte de empresas estatais no valor de 20 bilhões de dólares. Além disso, em sua contraofensiva, o governo chinês anunciou a intenção de reduzir suas reservas de títulos da dívida americana em 25% como uma forma de desestabilizar a moeda dos EUA e prejudicar o financiamento da dívida pública do país. Atualmente, as reservas chinesas estão em torno de 1,1 trilhão de dólares, valor excessivamente alto e capaz de desestabilizar o dólar caso seja lançado de forma repentina no mercado internacional (BORAK, 2019).

O uso de ferramentas econômicas para se atingir um objetivo político

O fator econômico presente na guerra comercial entre Estados Unidos e China pode ser visto claramente na retórica utilizada pelo presidente estadunidense. Segundo Donald Trump existe uma relação comercial injusta entre os EUA e a China, na qual os chineses adotam práticas desleais e discriminatórias em relação aos bens e serviços advindos dos EUA. Essa relação injusta prejudicaria a balança comercial de seu país e afetaria diretamente o emprego de milhões de estadunidenses. Em linhas gerais, do ponto de vista econômico, o que estaria em disputa nessa guerra comercial seria a proteção e o acesso aos respectivos mercados nacionais de China e EUA, e o emprego e renda dos trabalhadores dos dois países (KOTY; WONG, 2019).

Entretanto, essa guerra comercial levanta muitas questões que vão além da conta de capitais e do saldo em transações correntes dos dois países, visto que ferramentas econômicas muitas vezes não são apenas econômicas, e podem ser usadas para se atingir objetivos políticos. Um Estado pode utilizar tarifas, barreiras não-tarifárias, manobras cambiais e sanções para alterar o comportamento de um terceiro a fim de garantir seus interesses. Essas práticas foram e são amplamente utilizadas por Estados e organizações internacionais, tanto em tempos de guerra como de paz, e são uma das principais ferramentas de coerção, alternativas ao uso da força, presentes no ambiente internacional (D’ESTAMEL, 1997).

Sem entrar no mérito das discussões acerca de quem tenha iniciado esse contencioso, vale ressaltar que os Estados Unidos possuem um longo histórico de utilizar instrumentos econômicos para alcançar objetivos geopolíticos. O dólar, por exemplo, é um dos principais ativos de política externa estadunidense em função do fato de ser o principal meio de pagamentos internacionais. Essa posição privilegiada dos EUA permite que a Casa Branca bloqueie o acesso de um indivíduo, organização ou país ao sistema financeiro estadunidense, prejudicando drasticamente a capacidade desse terceiro de fazer qualquer tipo de transação internacional. Recentemente, o presidente da Rússia criticou o uso do dólar como instrumento de sanções dos EUA, pois, de acordo com Putin, esse tipo de utilização da moeda faz com que ela perca seu valor enquanto reserva internacional confiável (DAS, 2018; GEOTRENDLINES, 2018).

No que se refere às sanções econômicas, os Estados Unidos têm utilizado esse recurso de maneira intensiva e extensiva a fim de pressionar determinados países, indivíduos e organizações para agirem de acordo com os interesses de Washington. Embora as sanções feitas pelos EUA não possuam poder vinculativo em qualquer organização internacional, elas são amplamente respeitadas em função de que muitos países e empresas temem perder o acesso ao mercado estadunidense. Portanto, as sanções significam os EUA utilizando o tamanho de sua economia para coagir outrem a se comportar de maneira a atender às expectativas da Casa Branca (MASTERS, 2019).

Os EUA não estão sozinhos no que diz respeito à utilização de meios econômicos para fins políticos no sistema internacional. Recentemente, a China tem aproveitado o seu enorme crescimento econômico par capitalizar alguns importantes ganhos políticos para o país. Um exemplo disso pode ser encontrado na disputa entre Pequim e Taiwan pela legitimidade como única autoridade chinesa. Muitos países, sobretudo da África Subsaariana, costumavam votar favoravelmente ao governo de Taipei na Assembleia Geral da ONU quando a temática envolvia a disputa entre as “Duas Chinas”, todavia, esse cenário tem sido diferente nos últimos anos. Os países dessa região têm cada vez mais votado ao lado de Pequim, o que pode estar diretamente relacionado à quantidade de investimento direto chinês que flui para esses países todos os anos. O instituto de pesquisa AidData encontrou uma correlação entre a quantidade de investimento chinês recebido por país e o número de vezes que cada um deles votou favoravelmente à Pequim, com os países mais “leais” recebendo um volume maior de recursos (CUSTER, 2018; THE ECONOMIST, 2016).

Não é apenas para garantir apoio político para questões internas que a China utiliza seu crescente poder econômico. Pequim tem utilizado a ascensão da economia do país para avançar com projetos de cunho global como a Belt and Road Initiative (BRI), que tem deixado muitos países esperançosos com a possibilidade de receberem um grande volume de investimento direto chinês e importantes obras de infraestrutura. Um caso significativo que marca a importância política da BRI, está na entrada da Itália dentro projeto chinês, o que significa um grande passo de Pequim dentro da Europa. Esse avanço é importante pois a Itália é um dos principais países membros da União Europeia, do G-7 e da OTAN, configurando, portanto, o início da entrada chinesa em uma zona de influência política dos Estados Unidos (ZENELI, 2019).

Por que a China? Por que tarifas?

Os Estados Unidos utilizam sua economia para exercer pressão política em diversos países, organizações e indivíduos em função de diversos motivos. Alguns dos principais exemplos são as sanções exercidas sobre os programas nucleares do Irã e da Coreia do Norte, e as sanções impostas à Rússia pela anexação da Crimeia e pelo suposto apoio de Moscou aos grupos separatistas no leste da Ucrânia. A partir disso, surge o questionamento de quais seriam os motivos políticos que teriam levado os EUA a usar suas armas econômicas contra a China, ou seja, além das razões econômicas, quais objetivos teriam guiado as ações de Washington (MASTERS, 2019).

Primeiramente, se faz necessário pontuar brevemente a posição da China enquanto potência e sua relação com os Estados Unidos. A China é a segunda maior economia global, atrás somente dos Estados Unidos, é o país mais populoso do mundo, o terceiro em extensão territorial e o segundo em orçamento militar. Os chineses também estão estendendo cada vez mais seus laços econômicos e diplomáticos globalmente através de ações como a já citada  Belt and Road Initiative e a Organização de Cooperação de Xangai. Pequim também tem tomado ações mais assertivas no nível regional, sobretudo no Mar do Sul da China, com a construção de entrepostos militares na região, e na relação com Taiwan, na qual o último white paper chinês sustenta a possibilidade de uso da força contra Taipei se necessário. Ou seja, a China representa hoje a principal ameaça ao poder e influência dos EUA globalmente com ênfase na região do Pacífico Asiático (CIA, 2019; THE STATE COUNCIL INFORMATION OFFICE OF PEOPLE’S REPUBLIC OF CHINA, 2019).

Já no que diz respeito aos EUA, ainda na administração Obama, a China ganhou uma atenção cada vez mais importante, sobretudo após os EUA, como a política do “Pivô Asiático”, colocarem a região numa posição de centralidade na política externa estadunidense. Contudo, essa mudança não ocorreu de maneira tão rápida e a China ainda permanecia com status de Responsable Stakeholder, ou seja, os EUA em alguma medida ainda confiavam em Pequim para dar suporte regional à ordem internacional vigente. A mudança mais significa só veio mais recentemente no governo Trump, que diante de uma postura cada vez mais assertiva da China e também da Rússia, mudou o foco das políticas de defesa e segurança nacional para a competição entre grandes potências. A partir disso, a China ganhou o status de “competidor estratégico” o que significa que Washington passa a enxergar os chineses, em alguns casos, como uma ameaça aos interesses estratégicos estadunidenses (FORD, 2017; US DEPARTAMENT OF DEFENSE, 2018; WHITE HOUSE, 2017).

Quando os EUA percebem a China como uma ameaça contundente aos seus interesses estratégicos, é absolutamente esperado que o país norte-americano lance mão de vários recursos possíveis a fim de conter o expansionismo chinês. A tentativa de contenção da China pela via econômica não seria nenhuma novidade na política externa estadunidense sendo uma alternativa perfeitamente plausível, visto que esse é o comportamento esperado da principal potência mundial enfrentando uma potência em ascensão. Portanto, pode-se afirmar que a imposição de tarifas por parte dos EUA configura-se como uma “arma” econômica usada por Washington a fim de atingir o objetivo político de diminuir, ou até mesmo frear, o crescimento chinês (MEARSHEIMER, 2014).

Tendo esclarecido os motivos pelos quais a China é alvo das tarifas dos Estados Unidos, se faz necessário apontar as possíveis explicações para o governo Trump ter escolhido o uso de barreiras tarifárias em vez de sanções como nos exemplos da seção anterior. A primeira explicação reside no fato de a China tem conseguido, com sucesso, burlar as sanções impostas pelos Estados Unidos, com destaque para a compra de petróleo iraniano e a aquisição de equipamento militar russo. Ou seja, a imposição de sanções poderia ser um mecanismo ineficaz em danificar a economia chinesa. A segunda explicação tem origem exatamente na capacidade que as tarifas teriam em produzir dano à economia chinesa. Os EUA são o principal destino de grande parte das manufaturas da China, portanto, se esse mercado se tornasse inviável, um grande número de companhias chinesas poderia sofrer grandes perdas, causando um enorme dano à economia do país. O terceiro e último motivo está relacionado aos objetivos políticos domésticos de Donald Trump, já que a imposição de tarifas aos produtos chineses fortalece a retórica eleitoral America First, segundo qual o emprego e a renda do cidadão dos EUA deveriam ser protegidos das práticas comerciais injustas dos estrangeiros. (LU, SINGHVI, WONG, 2019; MORRISON, 2019; JOLLY, PARTINGTON, 2019).

Considerações Finais

A guerra comercial entre China e Estados Unidos é definitivamente um marco na relação dos dois países. A partir de um ponto de vista mais sistêmico da política internacional é possível observar que esse conflito representa muito bem o momento que os EUA passam a encarar a China como uma verdadeira ameaça à sua presença global, e passam a tomar medidas a fim de conter os objetivos de Pequim. Esse momento se torna decisivo também para a China, na medida em que o país liderado por Xi Jinping terá que encontrar soluções e alternativas para lidar com o conflito, podendo mostrar capacidade real de contrapor o poder estadunidense e se oferecer ao mundo como uma alternativa viável em relação ao país norte-americano.

O futuro das negociações de um possível fim da guerra comercial segue incerto devido às várias tentativas de se realizar frustradas de se realizar um acordo efetivo nos últimos meses. A questão pode ficar ainda mais complexa devido à possibilidade de que outros temas sejam vinculados ao contencioso deixando a resolução ainda mais difícil. Dois exemplos de importantes temas que podem ser vinculados à guerra comercial são os protestos em Hong Kong, assunto muito caro para Pequim e para o Partido Comunista Chinês, e a questão nuclear iraniana, que vem sendo uma pauta bem sensível na administração Donald Trump.

Por último, se faz necessário apontar a possibilidade de a China escalar o conflito e adotar medidas ainda mais robustas como forma de retaliação. E se Pequim decidisse liberar no mercado os 1 trilhão de dólares de títulos da dívida estadunidense? Ou se inundasse sua economia com outros trilhões de dólares que possui em reserva? Diante das consequências provavelmente nefastas que tais medidas causariam ao sistema econômico global, os dois países pisam em ovos enquanto travam uma guerra em um distinto campo de batalha e em um novo cenário da competição entre as grandes potências.

Referências

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