O governo Donald Trump, a agenda de comércio e ordem internacional liberal

Vinícius Vilas Boas

Resumo

Durante o segundo semestre de 2018, Estados Unidos e China têm travado uma
guerra comercial com sérios impactos para a economia mundial. A guerra tarifária foi
iniciada por Donald Trump, quando os Estados Unidos aumentaram a taxação sobre o aço e alumínio, prejudicando a economia chinesa. O país de Xi Jinping logo retaliou, em um embate que escala na medida que outras decisões são tomadas para prejudicar o comércio do rival econômico. O protecionismo norte-americano observado durante o governo de Donald Trump tem levado os Estados Unidos a tomarem decisões questionáveis no ambiente internacional, decisões estas que podem ter como impacto, além dos desserviços à economia norte-americana, uma profunda mudança na ordem internacional liberal, que vê nas políticas de Trump uma acentuação de sua crise. Deste modo, o presente artigo busca analisar quais são as possibilidades de uma transição hegemônica no sistema internacional, e como a ordem liberal internacional é alterada a partir da ascensão chinesa e do protecionismo nacionalista norte-americano, analisando os incentivos e custos da manutenção hegemônica.

O nacionalismo protecionista de Trump: impactos para a economia estadunidense e para o comércio internacional

Desde sua campanha presidencial, Donald Trump já mostrava seu viés protecionista, repetindo o slogan “America First” e prometendo descertificar tratados comerciais que prejudicassem os Estados Unidos, segundo sua visão. Em seu primeiro ano de mandato, Trump retirou os Estados Unidos das negociações do Tratado Trans-Pacífico, desmantelou as conversas sobre um possível acordo de livre comércio entre os Estados Unidos e a União Europeia e trabalhou no sentido de renegociar o NAFTA, que após meses de difíceis negociações contou com a adesão do Canadá no fim do prazo para assinatura do novo acordo, denominado USMCA (GÉNÉREUX, 2018). Ao fim de seu primeiro ano na Casa Branca, a administração Trump já havia se mostrado perigosamente desestabilizadora de uma ordem liberal global já em declínio (HIGGOTT, 2018).

Em 2018, a abordagem do governo Trump tem alinhado ainda mais sua retórica à prática, e o comércio global tem sentido efetivamente os impactos das políticas protecionistas dos Estados Unidos (HIGGOTT, 2018). Recentemente, o presidente norte-americano anunciou a imposição de tarifas sobre o aço e alumínio de uma série de países: o mais prejudicado, entretanto, foi a China, que viu pelo menos 50 bilhões de dólares em exportações serem altamente taxados, prejudicando o seu comércio. Entre as justificativas de Trump para o aumento das taxações, está o fato de que é necessário corrigir a balança comercial estadunidense em relação à China, que tem sido deficitária para os Estados Unidos nos últimos anos. Além disso, o governo norte-americano tem acusado a China de não agir de acordo com as normas do comércio internacional, falsificando patentes e roubando propriedade intelectual dos Estados Unidos. As medidas tarifárias norte-americanas, inevitavelmente, geraram retaliação chinesa: o país aplicou tarifas a produtos estadunidenses, em uma guerra comercial que tem escalado a níveis preocupantes (ATKINSON; EZELL, 2018).

Segundo Brown (2018), uma guerra comercial não é a maneira mais efetiva de lidar com o déficit que a balança comercial norte-americana apresenta em relação à China, e pode inclusive ser prejudicial para a economia estadunidense.

O déficit comercial com a China se deve a dois fatores-chave. O primeiro é que os EUA consomem mais do que produzem. O segundo é que a China geralmente é uma montadora, puxando insumos de fora do país e exportando produtos intermediários e acabados. Produção (ou montagem) pode se deslocar para outros países, mas a China tem capacidade massiva e questões de escala (BROWN, 2018, p. 1).

Nos últimos anos, a China tem feito uma transição rumo a uma economia mais balanceada. Antes, a economia do país era baseada em exportações e infraestrutura. A transição está no fato de que o país tem desenvolvido maior demanda interna, tanto no setor de bens de consumo quanto no setor de serviços. Um dos setores no qual os Estados Unidos apresentam vantagens comparativas em relação à China é o setor de serviços, um dos que mais tem crescimento em sua demanda no país asiático. A atual guerra comercial entre os dois países ameaça isolar os Estados Unidos do crescente mercado consumidor chinês, prejudicando a economia norte-americana por um longo período. Mesmo que as relações comerciais entre os países não tenham seguido as regras do comércio internacional, como alega Trump, a solução não seria desmantelar o sistema vigente (BROWN, 2018).

Apesar de recente acordo de cessar-fogo na guerra comercial, firmado entre Donald Trump e Xi Jinping durante reunião no contexto da Cúpula do G20, na Argentina, que ocorreu entre os dias 30 de novembro e 01 de janeiro de 2018, não é possível afirmar que os Estados Unidos têm interesse em mudar sua abordagem. Os dois presidentes concordaram em buscar mudanças estruturais em suas relações de comércio, principalmente no que tange à transferência de tecnologias, proteção de propriedade intelectual, barreiras não-tarifárias, serviços e agricultura. Apesar de aparentes boas perspectivas, o acordo deixa claro que, caso as mudanças não sejam completamente implementadas em um período de 90 dias, as tarifas voltarão a crescer, reiniciando a guerra comercial (U.S., CHINA AGREE…, 2018).

Segundo análise do Centro de Estudos Econômicos, em parceria com o Instituto Ifo para Pesquisas Econômicas, de Munique, um isolamento do mercado norte-americano em relação à economia global teria, principalmente, um efeito negativo para a própria economia dos Estados Unidos. Projeta-se que as políticas protecionistas de Trump causem ainda maiores retaliações comerciais (FELBERMAYR; STEININGER; YALCIN, 2017), já observadas nas relações com a China, principalmente após o início da guerra tarifária. Percebe-se que a grande maioria das análises econômicas sobre o embate comercial iniciado por Trump mostram consequências negativas para os próprios Estados Unidos, além das inegáveis consequências negativas para o comércio internacional de modo geral.

No cenário atual, se torna necessário compreender que a tentativa de reverter a globalização, recuando ao protecionismo, pode colocar em risco ganhos de várias décadas de uma ordem internacional liberal baseada no livre-comércio, enfraquecendo a disciplina comercial que a competição global impõe às economias nacionais. Faz-se fundamental não subestimar o potencial de riscos reais e financeiros amplificarem uns aos outros de maneiras inesperadas, dada a atual instabilidade das relações comerciais em escala global (HOLE, 2018).

O futuro da ordem internacional liberal: transição para a China?

Ikenberry, Mastanduno e Wohlforth (2008) enxergam o sistema internacional após o fim da Guerra Fria como unipolar, sendo o único polo de poder os Estados Unidos. Para a presente análise, torna-se interessante entender como esta unipolaridade impacta o sistema internacional, a partir do comportamento da potência unipolar, das reações dos Estados secundários, e do funcionamento do sistema internacional de maneira mais ampla (IKENBERRY; MASTANDUNO; WOHLFORTH, 2008).

Uma questão central abordada por Ikenberry, Mastanduno e Wohlforth (2008) concerne os fatores que podem restringir o poder de uma potência unipolar. Entre tais fatores, além da presença de outros Estados fortes que possam balancear o poder no sistema, faz-se necessário citar a importância da legitimidade, que quando ausente nas ações da potência unipolar, acaba por restringir seu poder. Deste modo, é sempre desejável que o Estado líder do sistema busque ser dominante a partir da legitimidade, operando o sistema internacional de maneira normativamente aceita, ao invés de através da coerção e unilateralidade de ações. Ao mesmo tempo que a busca pela legitimidade é valorizada, torna-se fundamental questionar o quão poderosos são os incentivos para mantê-la, e o quão custoso é recuperar uma legitimidade outrora alcançada quando a potência unipolar passa a ser percebida enquanto menos legítima pelos outros Estados do sistema (IKENBERRY; MASTANDUNO; WOHLFORTH, 2008). É possível argumentar que as ações unilaterais da administração de Donald Trump fazem com que os Estados Unidos percam gradualmente sua legitimidade enquanto líderes do sistema internacional, e que não é de interesse estadunidense arcar com os custos de reconquistar tal legitimidade.

Outra questão interessante para a discussão aqui proposta tange a dinâmica de free-riding em uma unipolaridade. É entendido que o sistema unipolar aumenta os incentivos para free-riding, ao mesmo tempo que reduz os incentivos à potência unipolar para arcar com os custos desproporcionais do fornecimento de bens públicos, ainda mais caso a potência acredite que sua liderança no sistema não seja ameaçada a médio ou longo prazo (IKENBERRY; MASTANDUNO; WOHLFORTH, 2008). A partir disso, é possível entender a falta de disposição dos Estados Unidos em negociar acordos multilaterais, dando preferência ao bilateralismo, visto que duas das grandes preocupações de Donald Trump na condução de sua política externa têm sido a redução de custos para seu país e o combate aos free-riders, que segundo o presidente norte-americano, usufruem de vantagens desproporcionais em suas relações com os Estados Unidos, principalmente no âmbito comercial.

A partir da análise sobre as relações comerciais contemporâneas, é possível argumentar que a mudança de paradigma na política externa norte-americana tem decisivas implicações para o possível fim da ordem internacional liberal, uma vez que os Estados Unidos não mais demonstram disposição para atuar como líderes do processo. Pela primeira vez desde a década de 1930, os estadunidenses elegeram um presidente que é ativamente hostil ao internacionalismo liberal:

Comércio, alianças, direito internacional, multilateralismo, meio ambiente, tortura e direitos humanos – em todas essas questões, o presidente Trump fez declarações que, se postas em prática, efetivamente acabariam com o papel dos Estados Unidos como líder da ordem mundial liberal (IKENBERRY, 2018, p. 1).

O protecionismo norte-americano marca uma política externa que pode estar abrindo mão de uma posição de liderança no sistema internacional, não só em relação ao comércio, mas também ao multilateralismo de maneira geral. Desde o início de seu mandato, Trump têm descertificado uma série de acordos multilaterais e deixado órgãos de fundamental importância para a coordenação multilateral em nível internacional. Sob a liderança de Trump, os norte-americanos já descertificaram o Acordo Nuclear do Irã e o Acordo de Paris sobre Mudanças Climáticas. O presidente estadunidense também anunciou saída do Tratado Trans-Pacífico, da UNESCO e do Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas, se distanciando de arenas onde, até pouco tempo, os Estados Unidos exerciam importante influência.

Para Ikenberry (2018), as políticas de Trump ameaçam aprofundar a crise na ordem internacional liberal, que é proveniente de um processo de grandes mudanças na distribuição de poder dentro do sistema internacional e das consequências dessa mudança. Apesar destas mudanças abarcarem uma considerável transição de poder para a China e para o Oriente de modo mais amplo, a crise da ordem internacional liberal não deve ser vista como uma transição da hegemonia americana para uma hegemonia chinesa, ou para a ascensão do Oriente. Apesar de muitos analistas considerarem a ofensiva política comercial de Trump em relação à China como uma tentativa de contenção da influência chinesa no globo, a China provavelmente não substituirá os Estados Unidos enquanto uma hegemonia não-liberal, do mesmo modo que o Sul Global provavelmente não emergirá enquanto um bloco geopolítico capaz de desafiar diretamente a ordem liderada pelos Estados Unidos. De qualquer maneira, os Estados Unidos se tornarão menos participativos na ordem global, o que constrangerá sua capacidade enquanto líder da ordem internacional liberal (IKENBERRY, 2018).

Os motivos da improbabilidade de uma transição hegemônica para o Oriente tangem a falta de alternativas à ordem internacional liberal. Atualmente, não existe nenhuma grande alternativa ideológica ao projeto encabeçado pelas potências ocidentais na década de 1940. A China, por exemplo, não apresenta um modelo atrativo ao resto do mundo, por se tratar de um regime autoritário que viola uma série de princípios considerados de fundamental preservação no Ocidente, como direitos humanos e direitos trabalhistas. Os valores e interesses que levaram a ordem internacional liberal à sua ascensão e dispersão pelo globo ainda estão com as potências ocidentais (IKENBERRY, 2018).

Uma vez que não se vislumbra alternativa à ordem internacional liberal, esta deve repensar sua visão, podendo oferecer uma abordagem que seja menos abrangente e mais institucionalizada, com conjuntos densos de acordos e compromissos compartilhados entre seus membros, o que retrairia a globalização para locus menores de poder. Outra opção seria a adoção de uma abordagem mais abrangente e menos institucionalizada, de modo a abarcar todo o globo ao custo de regras e instituições mais limitadas e rudimentares. Ambas opções possibilitariam à ordem internacional liberal contornar as causas que à levaram a sua crise de autoridade e propósito social (IKENBERRY, 2018).

Ao analisarmos a conjuntura internacional atual, os Estados Unidos sob o governo Trump não parecem ter interesse em conduzir a reestruturação da ordem internacional liberal. Por outro lado, a China, apesar de incompatível ideologicamente com os princípios da ordem liberal, tem ocupado os espaços vagados pelos Estados Unidos, ampliando sua influência em várias agendas de relevância global, além de maximizar seus fluxos e parceiros comerciais ao passo que os Estados Unidos retraem sua economia, abraçados a um protecionismo que, muitas vezes, parece prejudicar a própria economia norte-americana. Apesar da transição de líder hegemônico dos Estados Unidos para a China parecer improvável, é inegável que o país de Donald Trump tem perdido relevância em uma série de agendas e vê cada vez mais de perto a ascensão da China enquanto potência global.

Mais especificamente, o regime global de comércio, e especialmente a governança comercial, corre considerável perigo quando analisado o contexto global de protecionismo e guerras tarifárias. É possível perceber tal risco tanto quando analisado o nível normativo de falta de compromisso com um sistema liberal, multilateral e aberto, quanto o nível de ineficiência e engessamento do principal organismo regulador do comércio internacional: a OMC (HIGGOTT, 2018). A política comercial de Trump apresenta não só riscos para o comércio internacional, mas também para a própria economia norte-americana, na medida em que suas ações causam danos à reputação comercial estadunidense e, no ritmo que outras potências comerciais ascendem, como a China, a economia norte-americana perde protagonismo no cenário internacional, tendo seu escopo de ação reduzido aos espaços perdidos para outros polos comerciais (STOKES, 2018).

Referências

ATKINSON, Robert. EZELL, Stephen. A 10-point user guide to the Trump tariff wars. Information Technology and Innovation Foundation, 2018.

BROWN, Scott. The economic impact of the trade war. Advisor perspectives, 2018.

FELBERMAYR, Gabriel. STEININGER, Marina. YALCIN, Erdal. Quantifying Trump: the costs of a protectionist US. CESifo Forum, vol. 18. ed. 4, 2017.

GÉNÉREUX, Francis. The rise in protectionism and the prospect of a global trade war. Desjardins Economic Studies, 2018.

HIGGOTT, Richard. From policy to populism: Donald Trump’s trade policy in global context. Elcano Royal Institute, 2018.

HOLE, Jackson. Global market structures and the high price of protecionism. Federal Reserve Bank of Kansas City’s 42nd Economic Policy Symposium, 2018.

IKENBERRY, John. The end of liberal international order? International Affairs, vol. 94, 2018.

IKENBERRY, John. MASTANDUNO, Michael. WOHLFORTH, William. Unipolarity, State behavior, and systemic consequences. World Politics, ed. 61, no. 1, 2008.

U.S, CHINA AGREE… (2018). U.S, China agree on trade war ceasefire after Trump, Xi summit. Reuters. 01 dez. 2018. Disponível em: <https://www.reuters.com/article/us-g20-argentina/u-s-china-agree-trade-war-ceasefire-after-trump-xi-summit-idUSKCN1O031C&gt;. Acesso em: 03/12/2018.

STOKES, Doug. Trump, American hegemony and the future of the liberal international order. International Affairs, vol. 94, 2018.

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