A política externa do governo Temer e o distanciamento da integração regional na América do Sul

Ana Luísa Castilho

Vinícius Vilas Boas

Resumo

Desde meados da década de 1990, o Brasil aspirava a um papel de referência global e de liderança regional, articulando, assim, um cenário de estabilidade institucional, baseando-se no desenvolvimento produtivo, industrial e comercial. O país trabalhou em variadas linhas de integração, fortalecendo o Mercosul enquanto instituição, investindo nas relações Sul-Sul e sendo um dos patrocinadores e líderes na criação da UNASUL. Entretanto, conforme mudaram os governos brasileiros e, consequentemente, os líderes do Ministério das Relações Internacionais, o que se observou foi uma estagnação no processo de integração regional na América do Sul e a ausência da liderança brasileira no subcontinente, que outrora havia sido fundamental para o avanço da integração. O presente artigo busca analisar a atuação da política externa do governo Temer em relação ao regionalismo sul-americano e seus desdobramentos. Deste modo, pretende-se entender qual o impacto que as medidas de política externa tomadas pela gestão Temer tiveram para a integração regional, assim como outros fatores – externos ao Brasil – que contribuíram para a estagnação da integração sul-americana.

Os embates do regionalismo latino americano

Nas décadas de 1990 e 2000, o fim de ditaduras e a instauração de governos democráticos, assim como a ascensão de governos progressistas – a denominada onda rosa – na América Latina proporcionou o desenvolvimento de instituições que visavam o desenvolvimento do regionalismo local, a contraposição de forças com os Estados Unidos e o combate às dependências que os países latinos sempre sofreram em relação ao Norte global. Mercosul (1991) e UNASUL (2008) abarcaram a coordenação de ações políticas, de segurança, sociais e econômicas e projetaram geopoliticamente a América do Sul no sistema internacional. Entretanto, para o efetivo funcionamento destas organizações são necessárias, dentre outros fatores, vontade e capacidade políticas.

Nos últimos anos, a UNASUL ficou paralisada por divisões políticas: a heterogeneidade do bloco, que outrora construiu os ideais de segurança e de avanço social, político e energético do grupo, atualmente causa divergências, principalmente pela ascensão de governos centro-direita que não conseguem atingir um denominador comum. O colapso econômico da Venezuela e a turbulência política pós-Chávez dividiram a região. Se antes a instituição se contrapunha aos Estados Unidos, agora vê grande parte de seus membros apoiando-se no país para condenar as eleições venezuelanas que consolidaram a ditadura do presidente Nicolas Maduro. Por fim, metade dos países pertencentes à UNASUL acabaram por suspender sua adesão ao bloco. Os governos da Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Peru e Paraguai acreditam que a instituição está à deriva com a atual presidência rotativa da Bolívia, mesmo que tenham se deparado com a resistência dos aliados de Caracas, como Cuba e Bolívia, além de nações caribenhas que se beneficiaram com o petróleo subsidiado da Venezuela. (SEIS NAÇÕES SUL…, 2018).

Mesmo que as discordâncias dentro do Mercosul não sejam tão extremas, Brasil e Uruguai divergiram em relação às linhas de ação que o bloco deveria seguir durante as negociações com União Europeia. Enquanto o Brasil insistia em defender o possível acordo com a UE, debate que já dura 18 anos, o Uruguai visava a provável parceria a ser estabelecida com China. A última reunião sobre o tema ocorreu em Buenos Aires, em paralelo à XI Cúpula da Organização Mundial do Comércio (OMC). O principal obstáculo ao anseio brasileiro tange as exportações agropecuárias, cuja entrada no mercado europeu encontra a resistência de França, Irlanda e Polônia, algo que continuou inviabilizando o acordo entre regiões. As negociações se concentram na cota de entrada das exportações agropecuárias na Europa e os prazos para liberar o intercâmbio de bens industriais. Para o Mercosul, a quantidade de carne autorizada para importação pela Europa não é suficientemente justa e os bens industriais passam pela negociação sobre “cestas” de liberalização de produtos e sobre quantos anos poderão atuar sem tarifas. Os empresários de Argentina e Brasil temem que prazos mais curtos ameacem uma indústria protegida por altas tarifas e em muitos casos pouco competitiva. Além disso, o Brasil busca aumentar o porcentual de etanol que pode vender ao mercado europeu, mas a Europa resiste (APÓS 20 ANOS…, 2017).

De modo a compensar a decepção do acordo Mercosul-União Europeia e do protecionismo estadunidense, a América Latina está trabalhando na aproximação da integração de seus dois principais blocos comerciais: Aliança do Pacífico (formada por Chile, Colômbia, México e Peru) e Mercosul. Um plano de medidas que promove o comércio de bens e incentiva as pequenas e médias empresas, além da mobilidade de pessoas foi assinado em julho e tudo aponta para a formação de um mercado que concentra 79% da população da América Latina e 85% do PIB da região. Em ação bilateral, México e Brasil assinaram um acordo de cooperação sobre assuntos aduaneiros. Da mesma forma, Brasil e Chile também avançaram em uma negociação para um acordo de livre comércio (MERCOSUL E ALIANÇA…, 2018). Ao passo que algumas negociações avançam no âmbito comercial da região, a coordenação política para a resolução de problemas na América do Sul é cada vez mais escassa. O Brasil gradualmente se mostra menos capaz de avançar seu projeto de liderança hegemônica regional, e parte dos motivos disso pode ser entendida a partir de uma análise da política externa dos governos de Dilma Rousseff e Michel Temer.

 A política externa do Governo Temer e seus reflexos no âmbito regional

Apesar do foco de análise do presente artigo ser a política externa de Michel Temer, é necessário delinear que a diplomacia brasileira já estava em declínio, pelo menos, desde o primeiro mandato de Dilma Rousseff. Segundo Cervo (2015), o governo Rousseff abarcava pouco diálogo com as lideranças sociais, estilo que “deteriorou a qualidade do processo decisório e tolheu eficiência ao modelo de desenvolvimento” (CERVO, 2015, p. 562). Além desta questão, a gestão Rousseff não foi capaz de adaptar-se a uma conjuntura internacional cada vez menos propícia ao multilateralismo, mostrando-se incapaz de apresentar inovação política (CERVO, 2015).

No âmbito regional, a administração Rousseff seguiu o mesmo roteiro das gestões anteriores – aumento das exportações, expansão das empresas brasileiras, investimentos em projetos regionais de infraestrutura -, porém foi limitada por uma conjuntura que desfavorecia e integração. Com uma série de crises econômicas e políticas na América do Sul, percebeu-se que os países da região sobrepunham cada vez mais seus projetos nacionais de desenvolvimento a interesses da integração regional. Combinado a este fator, pode-se citar a ineficiência das organizações regionais em promover a integração: a lentidão na aplicação de projetos do Mercosul e da UNASUL causou o que Cervo chama de “integração em construção lerda” (CERVO, 2015).

Com a admissão do processo de impeachment de Dilma Rousseff, Michel Temer assumiu a presidência interina do Brasil em 12 de maio de 2016. Foi possível observar, desde o início do governo Temer, uma súbita ruptura com as linhas de ação do governo Rousseff, e a política externa brasileira não ficou de fora do projeto de mudança que o novo governo trazia. Michel Temer indicou José Serra como ministro das Relações Exteriores, uma indicação recebida com estranhamento por muitos cientistas políticos, muito por conta do fato de Serra ser um político extremamente distante dos quadros diplomáticos profissionais. Serra era um provável candidato às eleições presidenciais de 2018, e sua indicação ao Ministério das Relações Exteriores (MRE) podia ser analisada como uma tentativa de consolidar sua candidatura e elevar sua visibilidade, utilizando o cargo de chanceler como plataforma político-partidária, o que já denunciava a falta de pragmatismo que se veria durante o tempo em que Serra ocuparia a pasta (SARAIVA; VELASCO JÚNIOR, 2017).

Segundo Casarões (2016), Serra havia demonstrado à correligionários o desejo de assumir o Ministério da Fazenda – opção que sofreu resistência tanto do PSDB quanto do próprio governo interino – e, negada a primeira opção, o Ministério da Educação – opção vetada na Câmara (CASARÕES, 2016). O Ministério das Relações Exteriores foi uma das opções que restaram ao político, mas não era o ambiente ideal para que Serra alcançasse a visibilidade que ambicionava, principalmente por dois motivos:

“O primeiro tem a ver com a própria estrutura da carreira diplomática: abaixo do ministro, que é um cargo eminentemente político, todos os servidores são concursados e obedecem a uma rígida hierarquia institucional. Há pouco espaço para distribuição de cargos comissionados como moeda de barganha, como ocorre em outros ministérios. (…) O segundo elemento diz respeito à natureza da política externa: ao contrário de outras políticas públicas, ela possui tempo e meios singulares, sobretudo por se tratar de uma política relacional, que depende de outros parceiros para sua devida consecução” (CASARÕES, 2016, p. 82).

Em seu discurso de posse, ao dissertar sobre o conjunto de diretrizes que guiariam sua política externa, Serra (2016) afirmou que

“a diplomacia voltará a refletir de modo transparente e intransigente os legítimos valores da sociedade brasileira e os interesses de sua economia, a serviço do Brasil como um todo e não mais das conveniências e preferências ideológicas de um partido político e de seus aliados no exterior. A nossa política externa será regida pelos valores do Estado e da nação, não do governo e jamais de um partido” (SERRA, 2016).

É importante destacar, no discurso do até então ministro, a expressão em favor de uma política externa não partidária, justamente no momento em que um político com claro posicionamento partidário e explícitas pretensões políticas assume o cargo mais importante do MRE. Como destacam Saraiva e Velasco Júnior, “o próprio empenho em marcar uma diferença em relação às orientações de política externa dos governos do PT já demonstrava uma opção ideológica” (SARAIVA; VELASCO JÚNIOR, 2017, p. 19) por parte de José Serra. Era visível o desejo do novo ministro de desconstruir o legado dos governos de Lula da Silva e de Dilma Rousseff em política externa, o que mostrava a ausência de qualquer pragmatismo político nessa nova fase da política externa brasileira (CASARÕES, 2016).

A estratégia de José Serra à frente do Itamaraty envolvia uma dimensão de forma e outra de conteúdo para atingir seu objetivo. Na questão formal, o novo ministro mudou drasticamente o tom da ação diplomática brasileira, enunciando severas críticas a países considerados aliados dos governos anteriores, tanto em notas oficiais quanto em entrevistas à imprensa, numa linha de ação que o próprio ministro descreveu como “nem calar, nem escalar”. Em termos substantivos, demonstrou um distanciamento em relação aos parceiros comerciais na região sul-americana e no Sul global de uma maneira geral, aproximando-se novamente dos chamados “parceiros tradicionais” – notadamente, Estados Unidos e Europa (CASARÕES, 2016). Tal aproximação dos países do Norte global pode ser vista como pouco pragmática, visto que não é fruto de uma análise calculada da conjuntura internacional e doméstica para as tomadas de decisão em política externa, mas sim fruto de convicções ideológicas e de um desejo de se afastar a política externa brasileira do programa aplicado pelos governos anteriores.

O distanciamento do Brasil – tanto político quanto econômico – dos países sul-americanos frustrava, de certa maneira, o projeto brasileiro de potência regional, que vinha sendo desenvolvido sistematicamente há mais de uma década. Tal distanciamento e a falta de interesse em mediar questões fundamentais para a progressão da integração regional na América do Sul, como a crise na Venezuela, culminariam no descrédito em relação a organizações regionais, como a UNASUL, que teve suas atividades suspensas no início de 2018.

Afastado do MRE por questões médicas, José Serra foi sucedido por Aloysio Nunes, que já havia sido líder da Comissão de Relações Exteriores do Senado e, teoricamente, poderia lidar com mais facilidade com temas internacionais, principalmente no tocante às relações comerciais com os “parceiros tradicionais” supracitados. De modo geral, Nunes não se distanciou tanto das linhas de atuação da política externa de Serra (CASARÕES, 2017). Neste contexto, se torna perceptível que a influência e capacidade brasileiras de pautar as agendas internacional e regional durante o governo Temer são certamente menores se comparadas aos governos anteriores (STUENKEL, 2017).

O enfraquecimento das organizações regionais na América do Sul

É possível entender a crise nos processos de integração regional na América do Sul a partir das instituições e organizações representantes desta. Um dos casos mais emblemáticos e exemplares é o da UNASUL, órgão criado em 2008, que visava construir um bloco de poder na América do Sul que fosse capaz de contrapor-se ao domínio norte-americano na região. Criada em um contexto de governos progressistas e mais voltados à esquerda do espectro político na América do Sul, a UNASUL perdeu força com a ascensão de governantes hostis aos ideais sob os quais a organização foi criada. Notadamente, a eleição de Mauricio Macri, em 2015, na Argentina, e o impeachment sofrido por Dilma Rousseff em 2016, no Brasil, marcaram o início de um desmonte na “comunidade epistêmica pró-integração orientada por um regionalismo pós-liberal” (SARAIVA; VELASCO JÚNIOR, 2017, p. 311) que vinha sendo fortalecida na região desde, pelo menos, o início da década de 2000. Brasil e Argentina eram pilares fundamentais desta integração e, ausente o interesse por parte destes países em trabalhar para a consolidação do projeto integracionista, era imaginável que este começasse a ruir.

O distanciamento brasileiro em relação à UNASUL já podia ser percebido nos primeiros dias da gestão de José Serra no MRE. Foram emitidas duras notas contra países vizinhos que questionavam a legalidade da destituição da até então presidente Dilma Rousseff. Ernesto Samper, Secretário-geral da UNASUL à época do impeachment de Rousseff, chegou a considerar a possibilidade de acionamento da cláusula democrática da organização contra o Brasil, e também sofreu severas críticas da representação brasileira (SARAIVA; VELASCO JÚNIOR, 2017). No contexto de tais impasses e da incapacidade do órgão em negociar uma solução conjunta para a crise na Venezuela, a UNASUL, que opera segundo consenso, se tornou minimamente efetiva. A organização, que gradualmente perdia força e relevância, atingiu o auge de seu enfraquecimento quando, em abril de 2018, metade de seus países membros decidiu suspender sua participação nas atividades do bloco. Representantes de Brasil, Argentina, Chile, Colômbia, Peru e Paraguai alegaram que o bloco estava a deriva sob a atual presidência rotativa, ocupada pela Bolívia, e suspenderam suas atividades até a designação de um novo Secretário-geral para a organização, cargo que está vago desde o começo de 2017, quando teve fim o mandato de Ernesto Samper (ARGENTINA, BRASIL, CHILE…, 2018).

Outro caso emblemático e que marca o distanciamento do projeto de integração regional na América do Sul é o do Mercosul, bloco econômico estabelecido em 1991 entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai. A Venezuela aderiu ao bloco em 2012, porém está suspensa desde dezembro de 2016, por descumprimento de seu protocolo de adesão e, desde agosto de 2017, por violação da Cláusula Democrática do Bloco (MERCOSUL, 2018). O distanciamento da integração neste caso tange, por um lado, a divisão política dentro do bloco, uma vez que o Uruguai de Tabaré Vazquez foi contra a suspensão venezuelana do bloco por conta do descumprimento do protocolo de adesão, ocasionando perigosa divisão dentro do bloco. Por outro lado, temos as crescentes dificuldades comerciais que os países sul-americanos enfrentam (SARAIVA; VELASCO JÚNIOR, 2017). Um grande exemplo destas dificuldades é a Argentina: desde que Macri assumiu o posto de presidente, em 2015, o país registra uma inflação anual de mais de 40%, além de apresentar gigantesca desvalorização do peso em relação ao dólar. Em tentativa de driblar a crise e tentar estabilizar a economia, o governo argentino têm pedido recorrente ajuda ao Fundo Monetário Internacional (FMI), que já concedeu 57 bilhões de dólares aos cofres argentinos. O fator preocupante desta concessão é que, com o peso argentino em queda livre e a necessidade de pagamento da dívida em dólares, esta se torne cada vez mais alta e difícil de pagar (GONZÁLES, 2018). Com a economia indo de mal a pior, a Argentina enfrenta uma série de dificuldades comerciais, minando sua capacidade de ação dentro do Mercosul em relação ao comércio. No Brasil, a instabilidade política e a alta do dólar também trazem dificuldades para as negociações.

Apesar de tais empecilhos, percebe-se um interesse quase que geral em priorizar a dimensão comercial sobre as esferas políticas e social no plano da integração mercosulina. Segundo o diplomata brasileiro Rubens Barbosa, a ênfase dada à dimensão política e social do Mercosul pelos governos de Brasil, Argentina e Venezuela nos últimos anos, em detrimento das negociações comerciais, culminaram na total paralisia do bloco (BARBOSA, 2016). Tal pensamento parece ser compartilhado pelos arquitetos da política externa das nações integrantes do Mercosul, que buscam cada vez mais se distanciar de questões políticas e sociais, mesmo quando o debate destas e uma ação conjunta para a resolução de problemas se faz necessária, como no caso da crise na Venezuela.

Considerações Finais

Feita uma análise da integração regional na América do Sul, se torna perceptível que o projeto integracionista na região perdeu forças. A política externa brasileira no governo de Michel Temer tem contribuído para que o Brasil perca influência na esfera regional e deixe de exercer sua posição de líder no Cone Sul. Hoje, a capacidade brasileira de pautar agendas é certamente menor do que era há 10 anos atrás (STUENKEL, 2017), quando o país exercia sua influência na região e institucionalizava-a através da criação da UNASUL, por exemplo.

Entretanto, é necessário pontuar que o Brasil não é o único país agindo contra a integração regional. A crise na Venezuela trouxe impactos negativos tanto para o Mercosul quanto para a UNASUL e, a partir da inefetividade destas organizações para propor soluções conjuntas para a crise, esta cresceu a ponto de, hoje, parecer não apresentar solução enquanto Nicolas Maduro estiver no poder. Além disso, é também necessário destacar o desenvolvimento da Aliança do Pacífico, criada em 2012, que também deve aprofundar diferenças regionais ao criar dois sistemas concorrentes de comércio com projetos antagônicos (CASARÕES, 2016). As crises econômicas na região também têm minado tanto o interesse quanto a capacidade dos países sul-americanos de investirem no projeto de integração regional. Em tempos de caos político e econômico, precursores desta integração, como Brasil e Argentina, não mais demonstram disposição para lidar com questões regional, priorizando o cenário doméstico.

A integração regional na América do Sul, agora, certamente será influenciada pelas transições políticas na região, que tendem à direita do espectro. As eleições brasileiras provavelmente definirão muito sobre a inserção brasileira no contexto sul-americano, visto que os candidatos à presidência que chegaram ao segundo turno – Jair Bolsonaro (PSL) e Fernando Haddad (PT) – tem projetos antagônicos em relação à política externa. Bolsonaro apresenta um projeto parecido com o de Temer no que tange a política externa: pouca ou nenhuma ênfase na integração regional e interesse nas relações com as chamadas “parcerias tradicionais”. No plano de governo do candidato do PSL, a palavra “integração” relacionada à política externa aparece apenas uma vez, num plano que, proporcionalmente, não prioriza as relações exteriores, dada a pequena parcela do projeto dedicada ao tema. Entretanto, é citado no plano de Bolsonaro que, “além de aprofundar nossa integração com todos os irmãos latino-americanos que estejam livres de ditaduras, precisamos redirecionar nosso eixo de parcerias” (TSE, 2018a, p.79).  Em relação às organizações sul-americanas, Mercosul e UNASUL nem sequer são citadas no plano de governo de Bolsonaro. Haddad apresenta um projeto parecido com o de Lula da Silva, buscando o desenvolvimento através da integração regional e das relações Sul-Sul. No plano de governo do atual candidato à presidência pelo PT, a palavra “integração” relacionada à política externa aparece nove vezes, e mais atenção é dada às relações exteriores, se comparado ao plano de governo de seu adversário. O plano de Haddad cita que “o Brasil deve retomar e aprofundar a política externa de integração latino-americana e a cooperação sul-sul (especialmente com a África), de modo a apoiar, ao mesmo tempo, o multilateralismo” (TSE, 2018b, p. 11) e que “serão priorizados esforços para fortalecer o Mercosul e a União das Nações da Sul-americanas – UNASUL” (TSE, 2018b, p. 11), mostrando preocupação em retomar o processo de integração regional através de suas instituições.

Referências

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