O ENCERRAMENTO DA MINUSTAH E O BALANÇO DA OPERAÇÃO DE PAZ

Pedro Aluízio Resende Leão

Resumo

Com a finalização das tarefas da Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH), encerradas oficialmente no dia 15 de outubro, surge uma questão a ser investigada: em retrospecto, como se deu o desempenho da MINUSTAH? Esta pergunta também busca entender se, com a finalização das operações, a MINUSTAH, como uma política de peacekeeping, conseguiu cumprir os princípios visados para este tipo de missão. Para isto, conhecer conceitualmente este empreendimento é importante para compreender seu desempenho em campo. Desta forma, após contextualizar o ambiente haitiano antes do envio da missão, este artigo visa apresentar os pontos principais das missões de paz da ONU e analisar a MINUSTAH de acordo com este modelo de operações, observando seu escopo e características.

A demanda por ação e a implantação dos capacetes-azuis no Haiti

País com o menor Índice de Desenvolvimento Humano da América (UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME, 2015), o Haiti recebeu os esforços de estabilização das Nações Unidas ainda em 1993, com a intenção de sustentar as ações políticas que visavam a estruturação das instituições democráticas do Estado haitiano. É a primeira operação no país marcado por golpes, regimes ditatoriais, violações contra as liberdades civis, corrupção, conflitos internos e instabilidade econômica e política (ENCYCLOPÆDIA BRITANNICA, 2017; NATIONS UNIES, 2017).

Após o terceiro ano do golpe militar que destituiu Jean-Baptiste Aristide e colocou Raoul Cédras no poder, o mandato da UNMIH (Missão das Nações Unidas no Haiti), entrou em ação com o objetivo de retornar o país à ordem constitucional, suspensa desde o golpe, em 1991. A missão da ONU e a pressão do embargo imposto pelo governo Clinton, com o aval da OEA (Organização dos Estados Americanos), fizeram com que Cédras assinasse o acordo Governors Island, admitindo a volta de Aristide ao governo (MORRELL, 1993).

Contudo, a crise política permaneceu e as disputas internas dos grupos de interesse ao poder político continuaram abalando o país. Em 1995, com o fim do mandato, Aristide foi sucedido por René Préval, que também liderou um governo marcado por grande instabilidade. Préval acabou sendo substituído novamente por Aristide em 2000, através dos apoiadores do antigo presidente e em uma eleição de legitimidade ainda contestada pelos haitianos (ENCYCLOPÆDIA BRITANNICA, 2017).

Como efeito das sucessivas crises políticas e institucionais, as condições econômicas e sociais haitianas se deterioraram cada vez mais. Com acusações de corrupção, desvios de recursos e autoritarismo político, o país vivenciou uma ebulição social, resultando em intensas manifestações públicas e rebeliões armadas. A crise vivenciada no começo do século ganhou tal intensidade que Jean-Bertrand Aristide foi forçado a fugir do país em janeiro de 2004. A fuga do presidente para a África do Sul jogou o país em uma situação de completa desestruturação institucional, crise econômica e social, vácuo de poder e extrema polarização entre a população (DEIBERT, 2017; ENCYCLOPÆDIA BRITANNICA, 2017).

Já em fevereiro de 2004, o conflito estourou na cidade de Gonaïves, na região norte do país. Em alguns dias, a rivalidade política entre os aliados e opositores de Aristide havia escalado a um confronto civil que já deixava centenas de mortos. Em pouco tempo, os opositores ao governo haviam tomado grande parte da região norte do país, levando o conflito a uma escala nunca vista anteriormente. Em 29 de fevereiro, o Conselho de Segurança das Nações Unidas reconheceu o conflito como uma ameaça à paz internacional e adotou a resolução 1529 (2004), instalando a Força Interina Multinacional, com um mandato de seis meses. Em abril, a missão interina foi substituída por uma missão permanente, a MINUSTAH (DEIBERT, 2017; ENCYCLOPÆDIA BRITANNICA, 2017; NATIONS UNIES, 2017 ; GUIGUÈRE, 2009).

Perspectiva conceitual: o modelo funcional para se pensar a MINUSTAH

As operações de paz fazem parte do esforço político-militar das Nações Unidas para solucionar situações de conflito iminente e amenizar conjunturas belicosas, visando construir uma paz sustentável, no ambiente interestatal ou doméstico. A busca do desenvolvimento político e social dos Estados onde são empregados este tipo de missão também é um fator-chave para se pensar as operações de paz no século XXI. Contudo, os objetivos deste tipo de política nem sempre foram estes e os processos de aplicação desta prática sofreram evoluções ao longo do tempo.

O termo “peacekeeping”, em tradução literal, “manutenção da paz” foi muito utilizado para designar as operações que visavam a distensão do conflito e a sua resolução via acordo pacífico. Contudo, desde sua primeira aplicação em 1948, o conceito tem sofrido dilatações e novos conceitos emergiram, tornando difuso o termo empregado para se referir às missões de paz (HOUGH et al., 2015; KENKEL, 2013).

Na definição de Ramsbotham, Woodhouse e Miall (2005, p.30), peacekeeping

se refere à interposição de forças armadas internacionais para separar as forças armadas dos beligerantes, hoje associadas a objetivos civis como monitoramento, policiamento e apoio a uma intervenção humanitária.¹

Esta conceitualização segue a linha inicial de formação das operações de paz, sendo que a primeira geração dos “capacetes azuis” foi marcada primordialmente pela estratégia da “linha azul” entre os combatentes. Nesta perspectiva, em uma situação de conflito iminente, o mandato dos soldados era o de permanecer entre as linhas de frente dos oponentes, buscando manter condições de não agressão, visando o desenvolvimento de soluções pacíficas. Esta estratégia buscava gerar um ambiente para a negociação entre as partes. As missões das Nações Unidas tinham, portanto, o caráter apenas observatório do conflito, com o escopo limitado para buscar as condições de paz. (HOUGH et al., 2015; KENKEL, 2013).

As primeiras estratégias de peacekeeping foram enormemente criticadas pela literatura especializada no assunto. O argumento mais forte é que, na forma inicial de operação destas missões, pouco ou nada do conflito era realmente resolvido. Os motivos fundamentais da disputa e as causas sociais das hostilidades não eram atingidos pelo escopo limitado das ações da primeira geração. Estes primeiros esforços visavam demasiadamente a face visível do conflito e não progrediam em vistas à uma paz positiva² (GALTUNG, 1969). Como aponta Kenkel (2013, p. 125) “a primeira geração de peacekeeping foi acusada de congelar conflitos e promover o desincentivo à resolução final”.

É observando as falhas desta perspectiva inicial que as missões dos capacetes azuis vêm sofrendo alterações e se tornando cada vez mais complexas. Conforme as perspectivas de resolução de conflitos evoluem durante os anos 1990 e 2000, o conceito de peacekeeping se distende e vários processos surgem em especificidade dentro deste escopo, como a noção de peacemaking (fazer a paz) e peace enforcement (forçar a paz) (HOUGH et al., 2015; KENKEL, 2013).

Entretanto, a noção mais importante para se entender os resultados da MINUSTAH é a noção de construção da paz, ou o peacebuilding. O relatório “Agenda para a paz”, de 1992, do então Secretário Geral da ONU, Boutros-Ghali, é o texto fundamental que aproxima o exercício do peacekeeping aos esforços políticos de construção da paz sustentável (MCQUEEN, 2006). Assim, Ghali (1992, on-line) aponta que

[…] operações de peacekeeping, para terem real sucesso, devem incluir […] esforços para identificar e apoiar estruturas que tenderão a consolidar a paz e promover a confiança e o bem-estar entre as pessoas. […] estes devem incluir o desarmamento entre os combatentes e a restauração da ordem, custódia e destruição das armas, repatriação de refugiados, orientar e suportar agentes de segurança, monitorar eleições, avançar os esforços para proteger os Direitos Humanos, reformar e fortalecer as instituições governamentais e promover os processos formais e informais de participação política4.

Além de ter o escopo mais completo, buscando tratar as fraquezas institucionais e políticas do Estado em questão, as operações de peacekeeping a partir da segunda geração mobilizam uma série de fatores e atores que passam a ser importantes no processo. Dentre eles estão uma pluralidade de governos que desempenham papel de cooperação, agências de reconstrução, conselhos, mediação internacional, iniciativas diplomáticas e organismos internacionais (DERUEN, 2015).

Esta definição até hoje orienta a operacionalização das missões de peacebuilding nos países em que são aplicadas. É a partir destes princípios que serão analisados alguns pontos principais da MINUSTAH e o legado que ela deixa no Estado e na população haitiana.

A MINUSTAH nos modelos de peacekeeping e peacebuilding: performance e resultados

A MINUSTAH (acrônimo em francês para Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti), como missão de peacekeeping aliada ao princípio de peacebuilding, foi aplicada tendo em vistas uma série de objetivos mais complexos do que somente o fim do conflito civil. Em conformidade com o que apontou Boutros-Ghali (1992), os objetivos da operação, dentre outros, seriam: reestruturar as condições do Estado de direito, a segurança e a ordem no Haiti, reestruturar a polícia nacional haitiana, implantar os programas de desarmamento, apoiar o processo constitucional e político, promover e zelar pelas eleições municipais, parlamentares e presidenciais (NATIONS UNIES, 2017).

A missão liderada pelo Brasil (com início em 2004) teve seus primeiros anos marcados por críticas sobre a eficácia das medidas que vinham sendo tomadas. No que era mais urgente, a restauração da paz, a missão de peace enforcement ficou conhecida como “Operação Bagdá” e gerou poucos resultados a grandes custos. A missão foi vista como uma força de ocupação aliada à Polícia Nacional do Haiti, que respondia violentamente às investidas dos grupos antigoverno (PICHÉ, 2015).

Os resultados da ação inicial foram os confrontos extremos e a morte de centenas de pessoas nos principais focos de conflito: Cité Soleil e Port-au-Prince. A indefinição na vida política haitiana e o perdurar dos enfrentamentos levava à escalada do conflito, ao mesmo tempo em que as ações da MINUSTAH não surtiam efeitos significativos. Fazia-se cada vez mais necessário abordar aquele conflito com outra estratégia, que contemplasse a reforma das instituições de justiça e o desarmamento progressivo (DEIBERT, 2017; HOWARD, 2008; PICHÉ, 2015).

Contudo, a MINUSTAH só foi capaz de adotar políticas que contemplassem o escopo político e social haitiano depois do fim do contestado governo interino dos aliados de Aristide. É também somente depois das eleições de 2006, quando foi eleito novamente René Préval, que o conflito se distende e que a MINUSTAH tem a possibilidade de adotar medidas visando o peacebuilding. A partir deste momento, os esforços da MINUSTAH se concentram em “proteger” o governo de Préval, evitando novos golpes – e consequentes crises – e inserir novos meios para construir a paz no ambiente haitiano (DEIBERT, 2017; ENCYCLOPÆDIA BRITANNICA, 2017).

Nesta perspectiva, a missão foi extremamente ineficiente em realizar um acordo de paz no momento do conflito. Isto fez com que fossem desenvolvidas tardiamente medidas de desarmamento, desmobilização e reintegração das forças combatentes. Só em 2006 foi criada a Comissão Nacional do Desarmamento e o Plano de Reforma da Polícia Nacional do Haiti (PNH), que visava reestruturar a credibilidade e aumentar o nível de profissionalização dos policiais. Esta medida ainda obteve um sucesso razoável, aumentando o número de militares da PNH de 3000 para 9000 membros entre 1995 e 2009 (DEIBERT, 2017; GUIGUÈRE, 2009).

O ano de 2010 é também fundamental para a compreensão das ações da MINUSTAH de construção da paz em território haitiano. Depois de todos os esforços estratégicos, o terremoto que assolou o país neste ano foi responsável por uma crise humanitária que geraria efeitos decisivos no mandato da missão. Como resultado das 250 mil mortes e mais de um milhão e meio de desabrigados, a MINUSTAH teve seu escopo largamente aumentado, passando de 6940 para 8940 soldados (UNITED NATIONS, 2010).

Além do aumento das tropas, o que mais interessa é que o mandato da MINUSTAH no país se expandiu em larga medida. A partir de 2010, a missão teve sob seu escopo um maior compromisso com a estabilidade política do país e a reafirmação da “responsabilidade em proteger” os haitianos dos efeitos naturais e sociais do desastre. Além disto, foram afirmadas a competência da MINUSTAH de reconstruir os danos materiais causados, a preocupação em conter insurgências grupais e, principalmente, fornecer suporte para o sistema político haitiano, que passaria por novas eleições em 2011 (UNITED NATIONS, 2010).

Neste momento, o posicionamento dos Estados-parte do engajamento diplomático da MINUSTAH gerou polêmicas. A pressão política exercida nas eleições de 2011 ficou marcada na história da MINUSTAH quando o líder da missão e diplomata guatemalteco Edmond Mulet exerceu, juntamente com a Secretaria de Estado estadunidense, pressão para que Préval não conseguisse instalar no poder Jude Célestin, seu impopular correligionário. Este movimento chamou a atenção dos haitianos, como a do sociólogo Laënnec Hurbon, que observou que a MINUSTAH preveniu um golpe de Estado, mas, ao mesmo tempo, interferiu decisivamente no processo eleitoral (HURBON apud DEIBERT, 2017).

Com o término da MINUSTAH, será implementada a MINUSJUSTH (Missão das Nações Unidas de Apoio à Justiça no Haiti), uma missão menos robusta e sem o aparato militar, destinada somente a apoiar o diálogo político. Isto simboliza um avanço nas condições político-sociais do país, mas o emprego das medidas de peacebuilding pela MINUSTAH ainda levantam dúvidas sobre seu êxito. Hoje, a única afirmação que se pode fazer é que o Haiti é um país diferente daquele que foi alvo das ações de paz em 2004.  Simmons (2017) aponta o maior equilíbrio do poder judiciário e da PNH e o melhoramento das instituições de garantia aos direito políticos.

Contudo, é importante destacar que o Haiti ainda é o país mais pobre das Américas e que a governança contra a corrupção é quase inexistente. Os processos eleitorais realizados no país têm alcançado sucesso, mas sempre com a supervisão da MINUSTAH. Resta saber qual será o desempenho das instituições do Estado sem o suporte da missão principal e qual será a capacidade haitiana de conservação dos bens políticos alcançados. É a partir da observação do potencial do Haiti de desenvolver suas instituições políticas que será possível julgar o sucesso ou fracasso das operações de paz da última década.

Considerações finais

A estruturação básica deste texto buscou apresentar uma breve contextualização sobre a situação doméstica haitiana do período 1993-2004, a fim de entender em quais situações uma operação de paz é aplicável. Em seguida, foram expostas as conceituações acerca das missões de paz e o desenvolvimento destas políticas, visando aplicar entendimento no caso haitiano. Depois, foram elencadas algumas medidas que ocorreram durantes os anos de MINUSTAH e que representam o que Boutros-Ghali apresentou em sua “Agenda para a Paz”.

Tudo isto faz parte de um entendimento capaz de ser formulado no imediato encerramento da MINUSTAH. Contudo, vale ressaltar ainda que a missão haitiana deve ser observada criticamente também em longo prazo. Seus sucessos são evidentes, mas os custos e fracassos também não devem ser negligenciados. Observando as incapacidades da missão de paz haitiana, o que não pode deixar de ser feito é o acompanhamento constante das condições políticas e sociais do país, buscando preservar e fazer evoluir os resultados do esforço realizado desde 2004.

Referências

BERCOVITCH, Jacob; KREMENYUK, Victor; ZARTMAN, I. William. (Ed.). The sage handbook of conflict resolution.  Londres: SAGE, 2009. 704 p.

DEIBERT, Michael. The end of the un stabilization mission in haiti. Foreign Affairs, 2017. Disponível em: <https://www.foreignaffairs.com/articles/haiti/2017-06-21/end-un-stabilization-mission-haiti&gt;. Acesso em: 06 out. 2017.

ENCYCLOPÆDIA BRITANNICA. Haiti. Disponível em: <https://www.britannica.com/place/haiti/military-regimes-and-the-duvaliers#ref1105214&gt;. Acesso em: 06 out. 2017.

GALTUNG, Johan. Violence, peace and peace research. Journal of peace research, Oslo, v. 6, n. 3, p. 167-191, 1969. Disponível em: <http://academic.regis.edu/bplumley/Galtung1969JPRViolencePeacePeaceResearch.pdf&gt;. Acesso em: 06 out. 2017.

GHALI, Boutros Boutros. An Agenda for Peace. [S.L.]. Nações Unidas 1992. Disponível em: http://www.un-documents.net/a47-277.htm&gt;. Acesso em 06 out 2017

GIGUÈRE, Andréane. La situation actuelle en Haïti dans le cadre de la Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haïti (MINUSTAH). [S.L.]. Paix et sécurité internationales, 2009. Disponível em :< http://www.cms.fss.ulaval.ca/recherche/upload/hei/fichiers/haiti.pdf&gt;. Acesso em: 06 out 2017.

HOUGH, P. et al. International security studies: theory and practice.  Nova Iorque: Routledge, 2015. 492 p.

HOWARD, Lise Morjé. UN peacekeeing in civil wars. 2 ed.  Cambridge: Cambridge university press, 2008. 392 p.

JR., Karl DeRuen. An introduction to civil wars.  USA: SAGE CQ Press, 2015. 334 p.

KENKEL, Kai Michael. Five generations of peace operations: from the “thin blue line” to “painting a country blue. Revista Brasileira de Política Internacional, [S.L], v. 56, n. 1, p. 122-143, 2013. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v56n1/07.pdf&gt;. Acesso em: 06 out. 2017.

MCQUEEN, Norrie. Peacekeeping and the international system.  [S.L.]: Routledge, 2006. 286 p.

MORRELL, James. The governors island accord In Haiti. International Policy Report, Washington DC, set. 1993. Disponível em: < http://www.haitipolicy.org/archives/Publications&Commentary/governors.htm >. Acesso em: 25 out. 2017.

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PICHÉ, G. R. 6 Securing the Pearl of the Caribbean: The Canadian Contribution to Haiti’s Security and Stability, 2004–2014. In: HAMPSON, Osfer; SAIDEMAN, Stephen M (Ed.). Elusive pursuits: lessons from canada’s interventions abroad (canada among nations series) Carleton: CIGI Press, 2015. 117-136.

PIERRE, Louis Naud. Le renouvellement du mandat de la MINUSTAH en Haïti : enjeux et limites. Observatoire des Amériques, [S.L], v. 7, n. 12, p. 1-15, abr. 2007. Disponível em: <http://www.archipel.uqam.ca/9801/&gt;. Acesso em: 06 out. 2017.

RAMSBOTHAM, Oliver; WOODHOUSE, Tom; MIALL, Hugh. Contemporary conflict resolution: the prevention, management and transformation of deadly conflicts. 2 ed.  [S.L.]: Polity, 2005. 424 p.

SIMMONS, Ann M. U.N. peacekeepers are leaving after more than two decades, but where does that leave Haiti?. Los Angeles Times, 2017. Disponível em: <http://www.latimes.com/world/global-development/la-fg-un-haiti-mission-20170417-story.html&gt;. Acesso em: 06 out. 2017

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Notas

¹ Peacekeeping […] refers to the interposition of international armed forces to separate the armed forces of belligerents, often now associated with civil tasks such as monitoring and policing and supporting humanitarian intervention.

² Para J. Galtung, a paz positiva é alcançada quando não há conflitos bélicos e, além disto, há justiça social, ou seja, “distribuição igualitária de poder e recursos” (GALTUNG, 1969, p. 183). Por conseguinte, a paz negativa é a ausência de violência, mas sem a distribuição igualitária de recursos a todos os atores políticos.

³first-generation peacekeeping has been accused of freezing conflicts and providing a disincentive to their final resolution.

4Peacemaking and peace-keeping operations, to be truly successful, must come to include comprehensive efforts to identify and support structures which will tend to consolidate peace and advance a sense of confidence and well-being among people. Through agreements ending civil strife, these may include disarming the previously warring parties and the restoration of order, the custody and possible destruction of weapons, repatriating refugees, advisory and training support for security personnel, monitoring elections, advancing efforts to protect human rights, reforming or strengthening governmental institutions and promoting formal and informal processes of political participation.

 

 

 

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