O Programa Nuclear Iraniano e a Incerteza Acerca da Manutenção do Plano Conjunto de Ação (JCPOA)

Izabelle de Pádua Quites

Resumo

Em 2015, após longos anos de negociações, o Irã assinou o Plano Conjunto de Ação (JCPOA, sigla em inglês) juntamente com os cinco membros permanentes[i] do Conselho de Segurança das Nações Unidas e a Alemanha (grupo P5+1). Tal acordo tem como objetivo restringir o programa nuclear iraniano em troca da suspensão das sanções aplicadas ao país desde 2006. Ele evidencia a conformidade do Irã com o Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP) e, consequentemente, com o Regime Internacional de Não Proliferação de Armas Nucleares[ii]. Diante disso, considerando a imposição de novas sanções ao Irã, feita pelos Estados Unidos em 28 de julho de 2017 e a promessa eleitoral de Donald Trump sobre a revisão do acordo, o presente artigo busca retomar as bases históricas do programa nuclear iraniano e explicar o acordo JCPOA, ressaltando sua importância, além de analisar seus impactos e a incerteza sobre seu futuro (manutenção ou não) à luz do Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP).

O desenvolvimento do programa nuclear iraniano e o TNP

O programa nuclear iraniano foi iniciado durante o governo de Xá Reza Pahlavi (1941/1979), período em que o país estava sob forte influência ocidental, principalmente advinda dos Estados Unidos. Nesse contexto, o programa do Irã objetivou modernizar o país e se iniciou com a assinatura de um acordo de cooperação nuclear com os Estados Unidos em 1957. Esse acordo previa a concessão de urânio enriquecido ao Irã, além da cooperação técnica estadunidense e a investigação acerca do uso pacífico da energia nuclear (LIMA; FEITAS, 2016; UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2017).

Assim sendo, a alegação iraniana de desenvolvimento da tecnologia nuclear para fins pacíficos foi sustentada pela assinatura do Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP)[iii] em 1968, uma vez que este tratado assegura o direito dos Estados a terem acesso a tecnologia nuclear desde que ela se destine a fins pacíficos. Além disso, o tratado (em vigor apenas a partir de 1970) tem como objetivo evitar a disseminação de armas nucleares, bem como promover o desarmamento e a cooperação para o bom uso dessa tecnologia (LIMA; FEITAS, 2016; UNODA; UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2017).

Ademais, o TNP conta com a atuação da Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) que tem como função monitorar o desenvolvimento e uso da energia nuclear e assim impedir a disseminação de armas nucleares, além de assegurar a observância ou não do tratado. O monitoramento se dá pelo sistema de salvaguardas que permite à agência visitar os países para inspecionar as instalações onde atividades relacionadas à tecnologia nuclear são realizadas. Tendo isso em vista, vale ressaltar que a adesão do Irã ao TNP evidenciou seu comprometimento com o Regime Internacional de Não Proliferação de Armas Nucleares (INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY; UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2017).

Entretanto, em análise histórica, é válido retomar que com a deposição do Xá durante a Revolução Islâmica[iv] em 1979 – que levou Aitolá Khomeini ao poder – o programa nuclear deixou de ser prioridade na agenda do país e o debate sobre a questão nuclear iraniana diminuiu no plano internacional. Todavia, em 2002, grupos iranianos de oposição ao governo declararam o intuito do país em ampliar a planta de produção e desenvolvimento nuclear por meio da construção de uma nova usina e um laboratório de pesquisas. Nesse sentido, no referido ano a AIEA realizou uma inspeção ao Irã e, embora não tenha comprovado o desenvolvimento de armas nucleares, salientou que era necessário conferir atenção especial ao país que, desde então, esteve sob forte pressão internacional e sofreu diversas sanções, principalmente econômicas, aplicadas tanto unilateralmente pelos Estados Unidos[v] quanto multilateralmente através do Conselho de Segurança da Nações Unidas – CSNU[vi]. Portanto, vale ressaltar que tais sanções visavam aumentar os custos políticos e econômicos da tentativa de desenvolvimento de armas nucleares pelo Irã e, consequentemente, do desrespeito ao Regime Internacional de Não Proliferação de Armas Nucleares (TOURINHO; LIMA; FEITAS, 2016; UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2017).

Sendo assim, em 2005 o Irã assinou o Protocolo Adicional ao Acordo de Salvaguardas do TNP, o que permitiu à AIEA realizar inspeções mais apuradas e, a partir de 2010, discussões substantivas entre Irã e o grupo P5+1 (os membros permanentes do CSNU – EUA, Rússia, China, França e Reino Unido – e Alemanha) foram promovidas para debater os limites e transparência do enriquecimento de urânio pelo Irã. Por fim, tais discussões resultaram no acordo sobre o programa nuclear iraniano, o Plano de Ação Conjunto (JCPOA, sigla em inglês), aprovado em 2015 e em vigor desde o ano seguinte (LIMA; FEITAS, 2016; UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2017).

O JCPOA e a administração Obama

O acordo estabelecido em 2015 entre Irã e o grupo P5+1 tem como objetivo impedir o desenvolvimento de armas nucleares pelo Irã e foi um dos eixos principais da política externa estadunidense durante o governo de Barack Obama nos Estados Unidos, pois era visto como a possibilidade de resolução de um impasse nuclear com o país islâmico após tantos anos de negociações. Dessa forma, por meio do acordo, o Irã concorda em limitar seu programa nuclear a longo prazo em troca da suspensão das sanções internacionais aplicadas a ele (FOLHA DE SÃO PAULO, 2015).

Assim, o Plano de Ação Conjunto (JCPOA), ratificado durante o governo do presidente iraniano Hassan Rouhani, estabelece que o Irã deverá reduzir suas centrífugas de enriquecimento de urânio de 19 mil para 6.104 em um prazo de dez anos. Além disso, o país também deverá reduzir seu estoque de urânio em 98%, permitir inspeções mais apuradas pela AIEA quando necessário e aceitar que em caso de descumprimento dos termos as sanções poderão ser aplicadas novamente (BBC; FOLHA DE SÃO PAULO, 2015).

Por outro lado, o acordo também prevê compromissos ocidentais. Desse modo, estabelece que as sanções da ONU sobre armas convencionais (aplicadas desde 2006) serão prolongadas por um período de 5 a 8 anos que pode ser reduzido caso a AIEA verifique que o Irã não desenvolve atividades com o intuito de conseguir mais armas. O acordo ainda permite aos inspetores da AIEA monitorar áreas militares iranianas, porém o acesso não é garantido e pode ser adiado. Ademais, prevê que o CSNU tem 65 dias a partir das acusações de descumprimento dos termos para reaplicar sanções. Ficou determinado também que, a cada 90 dias, o Poder Executivo estadunidense deve confirmar se o governo iraniano está ou não cumprindo o acordo. Finalmente, o JCPOA permite o fim das sanções econômicas relativas às questões nucleares na medida em que o Irã cumpra com suas obrigações e assim, prevê o recebimento iraniano de US$ 100 bilhões congelados no exterior (FOLHA DE SÃO PAULO; BBC, 2015).

Por fim, a partir da análise dos termos do JCPOA, é possível inferir que o acordo retoma o comprometimento iraniano com o TNP e, apesar de dificultar o acesso à tecnologia nuclear, possibilita a reabertura do país ao comércio internacional. Nesse sentido, com o fim das sanções, a tendência esperada é o crescimento econômico iraniano, além do aumento da exportação de petróleo e atração de novos investimentos estrangeiros (FOLHA DE SÃO PAULO, 2015).

Além disso, cabe ressaltar que para Obama o acordo foi extremamente importante, pois mostrou o sucesso das negociações diplomáticas entre Irã e Estados Unidos e reforçou a importância do Regime Internacional de Não Proliferação de Armas Nucleares. Somado a isso, segundo Obama, o JCPOA também pode conferir maior segurança e estabilidade para o mundo ao permitir inspeções mais rigorosas por parte da AIEA. Nesse sentido, tais declarações revelaram grande otimismo do ex presidente estadunidense frente ao acordo. Entretanto, esse otimismo não é sustentado pelo presidente Donald Trump, o que levanta dúvidas acerca da continuidade do acordo (BBC; CNN, 2015).

Donald Trump e a incerteza sobre o futuro do JCPOA

Uma das promessas anunciadas por Donald Trump durante sua candidatura à presidência dos Estados Unidos foi a suspensão ou renegociação do JCPOA aliada à adoção de uma postura mais dura em relação ao Irã. Para Trump, o acordo é insuficiente para eliminar as tensões entre os dois países, que se posicionam de maneira oposta frente aos conflitos no Oriente Médio, tais como na Síria e Iêmen. Ademais, o presidente estadunidense alega que o Irã vem apoiando grupos terroristas como o Hezbollah no Oriente Médio, o que ameaça a segurança e os interesses dos Estados Unidos na região. A partir disso, Donald Trump defende a elaboração de uma estratégia que extrapole questões nucleares e que englobe medidas contra o apoio a grupos terroristas (FOLHA DE SÃO PAULO, 2017).

Embora o Congresso estadunidense tenha reconhecido formalmente que o Irã está cumprindo com as determinações do acordo, em 28 de julho de 2017 novas sanções foram impostas ao país islâmico pelo Departamento do Tesouro dos Estados Unidos. Tal decisão foi uma resposta a um teste de foguete realizado no Irã que poderia enviar satélites a órbita, o que poderia ser utilizado para desenvolvimento de mísseis balísticos. Dessa forma, a imposição de sanções se baseia na argumentação estadunidense de que o governo iraniano está tomando decisões que contrariam o espírito do acordo (FOLHA DE SÃO PAULO; CNN, 2017).

Nesse sentido, foram elaboradas sanções que proíbem a entrada nos Estados Unidos de pessoas ou entidades ligadas ao programa de mísseis balísticos iranianos. Por outro lado, o porta-voz do Ministério das Relações Exteriores iraniano, Bahram Qasemi, declarou que os Estados Unidos enviam sinais ambíguos sobre seu posicionamento frente ao JCPOA. Além disso, declarou também que esta postura hostil estadunidense é em si mesma uma violação do acordo e que o Irã se reserva o direito de responder a tais sanções. Sendo assim, o país islâmico pode tomar medidas contra cidadãos ou entidades estadunidenses ou utilizar sua influência no Oriente Médio para boicotar os interesses dos Estados Unidos na região (FOLHA DE SÃO PAULO; CNN, 2017).

Somada a isso, a tensão entre Estados Unidos e Irã foi elevada após o presidente iraniano Hassan Rouhani rejeitar, no dia 30 de agosto, de 2017 a exigência feita pelos Estados Unidos para que a AIEA inspecione mais áreas militares no Irã. A rejeição iraniana se baseia na argumentação de que as visitas realizadas pela agência são regulamentadas e não devem ser frutos da pressão estadunidense. Nesse sentido, a postura do presidente Rouhani reforça a soberania do país e reafirma sua autonomia decisória. Por outro lado, o pedido dos Estados Unidos para que a AIEA amplie o monitoramento das atividades nucleares no Irã se sustenta pela argumentação de que ainda existem diversas áreas de desenvolvimento da tecnologia nuclear que não foram declaradas pelo Irã e, portanto, não foram inspecionadas, uma vez que a AIEA depende da permissão dos países para realizar o monitoramento das áreas não declaradas. Nesse sentido, a argumentação estadunidense revela a preocupação do país com a manutenção do equilíbrio de poder na região e o cumprimento do TNP (CNN, 2017).

Entretanto, as tensões relativas ao JCPOA não se limitam apenas ao nível de relações entre Irã e Estados Unidos. O acordo também divide opiniões dentro do próprio governo de Donald Trump. Nesse cenário, há de um lado quem apoie a manutenção do acordo sob a alegação de que através dele é possível ter visibilidade sobre as atividades nucleares do Irã e desacelerar o programa nuclear do país mesmo que temporariamente. Por outro lado, há os críticos do acordo, com destaque para John Bolton, ex embaixador dos Estados Unidos na ONU, que criou uma campanha para a suspensão do acordo (CNN, 2017).

Inicialmente, segundo Bolton, os Estados Unidos precisam consultar atores importantes como França, Alemanha e Arábia Saudita para comunicar o desejo do país em deixar o acordo em virtude do comportamento inaceitável do governo iraniano em apoiar grupos terroristas. Com isso, a pretensão é ganhar apoio desses atores estratégicos para que posteriormente a campanha se estenda para a Europa e Oriente Médio, além de influenciar outros membros do governo estadunidense e obter apoio popular. Finalmente, Bolton propõe que um novo acordo deve ser realizado entre Estados Unidos, seus aliados europeus, Israel e os países do Golfo, incluindo sanções a questões ligadas ao terrorismo. Sendo assim, a campanha do ex embaixador dos EUA na ONU é uma crítica à eficiência do acordo realizado durante a administração Obama, uma vez que não prevê sanções contra outros comportamentos agressivos adotado pelo Irã, tal como o apoio a grupos terroristas. Ademais, essa proposta também revela a adoção de uma postura mais dura em relação ao Irã (CNN, 2017).

Considerações Finais

Tendo em vista os esforços do governo iraniano para desenvolver seu programa nuclear e o longo período de impasse com o país, o Plano Conjunto de Ação se mostrou como uma possibilidade de equacionar o anseio iraniano de modernização com o desejo do grupo P5+1 de limitar a capacidade do país islâmico de produzir bombas nucleares. Nesse sentido, o acordo é importante para o Irã, pois, apesar de limitar seu acesso e desenvolvimento da tecnologia nuclear, permitiu que o país fosse reinserido no comércio internacional, o que possibilitou seu crescimento econômico. Além disso, o acordo também reforça o comprometimento do país com o TNP e, consequentemente, com o Regime Internacional de Não Proliferação de Armas Nucleares.

Durante a administração Obama o acordo foi visto com muito otimismo e foi considerado como um mecanismo capaz de conferir maior estabilidade e segurança para o mundo. Ademais, a conformidade do comportamento iraniano com o conteúdo do TNP e as determinações da AIEA conferem mais previsibilidade ao curso de ação do Irã e permite que o grupo P5+1 tenha acesso às informações quanto ao desenvolvimento do programa nuclear iraniano, além de possibilitar que esses países aumentem os custos econômicos para o país islâmico caso ele não cumpra o acordo.

Entretanto, nos últimos meses o que se observa é a incerteza acerca da continuidade ou não do acordo. Essa incerteza é fruto das tensões entre Estados Unidos e Irã, além da divisão de opiniões dentro do próprio governo do presidente Donald Trump que teve a revisão do acordo como um dos principais pontos da sua campanha eleitoral. Conforme acordado inicialmente, a cada 90 dias o governo estadunidense deve confirmar se o Irã está ou não cumprindo com o acordo e a próxima checagem está prevista para ser realizada em outubro. Diante de tantas incertezas, a expectativa para o pronunciamento de Donald Trump sobre o tema é alta, pois será através dele que o presidente informará a manutenção do acordo ou a aplicação de novas sanções, o que pode suscitar novas mudanças nas relações entre Irã e Estados Unidos, aumentando a tensão entre eles e até mesmo retomar o impasse nuclear caso o acordo não tenha continuidade.

Referências 

BOLTON SAYS HE’S NO, longer allowed to see Trump. CNN. Disponível em: <http://edition.cnn.com/2017/08/29/politics/bolton-iran-deal-cancel/index.html>. Acesso em: 14 set. 2017.

ENTENDA O ACORDO, nuclear com o Irã e suas consequências. Folha de São Paulo. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/mundo/2015/07/1656031-entenda-o-acordo-nuclear-com-o-ira-e-suas-consequencias.shtml>. Acesso em: 16 set. 2017.

EUA E IRÃ ANUNCIARAM, acordo nuclear; para Israel, é erro histórico. BBC. Disponível em: <http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/07/150714_iraeuaacordo_ebc&gt; . Acesso em: 15 set. 2017.

IRÃ E POTÊNCIAS MUNDIAS, fecham acordo nuclear em Viena. Folha de São Paulo. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/mundo/2015/07/1655431-ira-e-grupo-51-fecham-acordo-nuclear-afirma-agencia-oficial-russa.shtml>. Acesso em 15 set. 2017.

IRAN REJECTS US CALL, for UN nuclear watchdog to inspect more sites. CNN. Disponível em: <http://edition.cnn.com/2017/08/30/middleeast/iran-rejects-us-nuclear-demands/index.html>. Acesso em: 17 set. 2017.

IRAN: US SANCTIONS, designed to derail nuclear deal. CNN. Disponível em: <http://edition.cnn.com/2017/08/03/middleeast/iran-sanctions-nuclear-deal/index.html>. Acesso em: 17 set. 2017.

KRASNER, Stephen D. International Regimes. Cornell University Press. 1983

LIMA, Martonio M. Barreto; FREITAS, Mateus Oliveira de. Programa Nuclear do Irã e Panorama Internacional. Revista Jurídica, Curitiba, v. 2, n. 44, p. 355-380, 2016.

The Iran Primer: Timeline of Iran’s Nuclear Activities. United Nations Institute of Peace. Disponível em: <http://iranprimer.usip.org/resource/timeline-irans-nuclear-activities.> Acesso em: 15 set. 2017.

TOURINHO, Marcos. O Acordo Nuclear com o Irã: o papel e as contribuições das sanções internacionais. Revista Política Externa, [S.l.], v. 24, n. 1 e 2, p. 53-63, jul/dez, 2015.

TRUMP DIZ QUE IRÃ, cumpre acordo nuclear, mas EUA ampliam sanções. Folha de São Paulo. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/mundo/2017/07/1902144-trump-admite-que-ira-cumpre-condicoes-e-mantem-acordo-nuclear.shtml&gt; . Acesso em: 17 set. 2017.

US PLACES NEWS SANCTIONS, on Iran following rocket launch. CNN. Disponével em: <http://edition.cnn.com/2017/07/28/politics/new-iran-sanctions/index.html>. Acesso em: 17 set. 2017.

DEPARTMENT OF SAFEGUARDS. International Atomic Energy Agency (AIEA). Disponível em: <https://www.iaea.org/about/organizational-structure/department-of-safeguards>. Acesso em: 15 set. 2016.

TREATY ON THE NON-PROLIFERATION, of Nuclear Weapons (NTP). United Nations Office for Disarmament Affairs (UNODA) .Disponível em: <https://www.un.org/disarmament/wmd/nuclear/npt/>. Acesso em: 15 set. 2016.

[i] Estados Unidos, Rússia, China, França e Reino Unido.

[ii] Adotando a definição de Regimes feita por Krasner: princípios implícitos ou explícitos, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão nos quais os atores convergem expectativas em uma área específica das Relações Internacionais” (KRASNER, 1983, p.1).

[iii] O texto completo do tratado encontra-se disponível em: <https://www.un.org/disarmament/wmd/nuclear/npt/text&gt;

[iv] Assume o poder o Aiatolá Khomeini, um clérigo xiita que instituiu o seu governo baseado nas leis islâmicas, a Sharia. Com o objetivo de restaurar o islamismo e reverter o processo de ocidentalização (LIMA; FREITAS, 2016).

[v] As autoridades estadunidenses classificaram os principais atores financeiros do Irã como entidades de lavagem de dinheiro, o que fez com que grande parte dos bancos internacionais rejeitasse empresas iranianas, independentemente de estarem ligadas ou não ao programa nuclear iraniano. Os Estados Unidos também pressionaram outros países para que reduzissem a compra de petróleo iraniano (TOURINHO, 2015).

[vi] Sanções provenientes do CSNU incluíam restrições ao investimento e comércio de bens, serviços e tecnologias relativos ao desenvolvimento de mísseis balísticos e proliferação nuclear, além da proibição de exportação de armas e sanções a empresas e indivíduos ligados a atividades de proliferação nuclear (TOURINHO, 2015).

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