Disputa do Mar do Sul da China: o embate China-Filipinas e a necessidade de uma cooperação multilateral

Fernanda Cardoso Fonseca

Resumo

Em abril de 2017, o presidente das Filipinas, Rodrigo Duterte, enviou tropas para as ilhas inabitadas do Mar do Sul da China. Este gesto foi totalmente contra o acordo acertado entre China e Filipinas de não intervenção militar no território marítimo. O cerne do problema é que as mesmas ilhas são reivindicadas tanto pela China como pelas Filipinas em uma disputa que perdura há décadas . A necessidade de cooperação entre os países se faz necessária, juntamente com os representantes da Associação de Nações do Sudeste Asiático (ANSEA), sendo esta uma das escassas oportunidades de se alcançar uma possível resolução do conflito. O presente artigo busca uma abordagem histórica do conflito, bem como suas consequências econômicas e se os países formadores da ANSEA têm condições de serem remediadores do conflito com a China.

A disputa China-Filipinas pelo Mar do Sul da China

As relações políticas entre China e Filipinas têm um caráter instável, pois os países constantemente se encontram em embates políticos e econômicos referentes à questão da disputa pelas ilhas que se encontram no chamado Mar do Sul da China. Tal disputa é de extrema relevância para os países envolvidos devido à importância geográfica que esta área possui. Embora em grande parte desabitadas, os Spratlys, que são cadeias de montanhas encontradas na região, possivelmente têm reservas de recursos naturais ao seu redor, como hidrocarbonetos (petróleo e gás). Houve pouca exploração detalhada da área, de modo que as estimativas são em grande parte extrapoladas a partir da riqueza mineral das áreas vizinhas. O mar é também uma importante rota marítima e abriga pesqueiros que fornecem meios de subsistência à população de toda a região asiática. (STOREY, 1999; WHY IS THE SOUTH CHINA SEA CONTENTIOUS?, 2016).

As discussões acerca deste conflito voltaram e tem sido acentuada devido aos recentes acontecimentos envolvendo a região e a dificuldade de se chegar a um acordo que favoreça todos os Estados envolvidos. A disputa pelo Mar do Sul da China refere-se a luta pela soberania das áreas oceânicas chamadas Spratlys (ou ilhas do Sul da China) – duas cadeias de ilhas reivindicadas totalmente ou parcialmente por vários países, dentre eles as Filipinas, China, Vietnã e Malásia. As Filipinas e a China reivindicam a área conhecida como Huangyan Island, que se encontra entre 160 km das Filipinas e 800 km da China, cuja demarcação é conhecida como a “Linha das Nove Raias”, uma medida usada pelo governo de República Popular da China (RPC) e posteriormente por outros países, para suas reivindicações da maior parte do mar do Sul da China. Apesar do pronunciamento pela posse da área em questão, Pequim nunca esclareceu exatamente o que está sendo reivindicado dentro dessa área. (WHY IS THE SOUTH CHINA SEA CONTENTIOUS?, 2016; XIE, 2016).

A República Popular da China (RPC) fez suas primeiras reivindicações oficiais pelo Mar do Sul da China em agosto de 1951, por meio de uma declaração emitida pelo então primeiro-ministro chinês, Zhou Enlai, em resposta à assinatura do Tratado de São Francisco[i]. A declaração afirmava que todas as Ilhas Spratlys “sempre foram território da China, por esta nação ter sido a primeira a desbravar a região”. Entre a década de 1950 e início de 1990, no entanto, a questão do Mar do Sul da China recebeu prioridade relativamente baixa na agenda global de desenvolvimento nacional e política externa de Pequim. (ZHANG, 2015).

Até a década de 1980 as relações entre China e Filipinas eram relativamente estáveis, apesar da pouca aproximação econômica e política. O ano de 1995 marcou uma reestruturação das relações sino-filipinas, com a descoberta de construções chinesas nas áreas que eram reivindicadas pelas Filipinas, sendo esta caracterizada como uma Zona Econômica Exclusiva (ZEE)[ii] das Filipinas. A ZEE é uma área de extrema importância para as Filipinas pois, de  acordo com a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, ao ser classificado como uma ZEE, o país tem direito, sobre os demais, de explorar e utilizar a região. O então Presidente das Filipinas, Fidel Ramos, condenou a construção das estruturas como “incompatíveis com o direito internacional e com os valores propagados pelos Estados-membros da ANSEA (Associação de Nações do Sudeste Asiático, também conhecido como Association of Southeast Asian Nations – ASEAN), da qual o país faz parte”. (STOREY, 1999).

Em abril de 1995, as autoridades filipinas e chinesas, juntamente com os demais membros da ANSEA, realizaram discussões sobre a disputa. Esta reunião deu origem a um código de conduta que visava prevenir incidentes semelhantes no futuro, aumentando a cooperação bilateral no Mar do Sul da China. A assinatura do código de conduta, no entanto, não gerou benefícios  efetivos. De 1995 até 2013, a China foi acusada inúmeras vezes de “invadir” a região pertencente às Filipinas. Entre março e maio de 2013, o governo filipino fotografou navios chineses descarregando materiais de construção no recife na área pertencente às Filipinas. O então presidente das Filipinas, Noynoy Aquino, condenou o movimento como uma violação do código de conduta, uma afirmação que foi negada pelo Ministério das Relações Exteriores Chinês. (BECKMAN, 2013; SOUTH CHINA SEA … DIPLOMATIC AMBIGUITIES, 2013).

O governo da China argumenta que seu direito à área remonta há décadas, quando as cadeias das ilhas Spratlys foram consideradas parte da nação chinesa em 1947, emitindo um mapa detalhando suas reivindicações, com os dois grupos de ilha que caem inteiramente dentro de seu território. A alegação é geralmente formulada como “a China tem soberania incontestável sobre as Ilhas Spratlys e águas adjacentes”.  No entanto, o governo das Filipinas afirma que a China não incluiu coordenadas dentro do território da “Linha das Nove Raias”, o que não deixa claro exatamente qual é o espaço demandado, e também não esclareceu se a China reivindica apenas os territórios terrestres dentro da Linha, ou todas as águas territoriais nela existentes. (FRAVEL, 2011).

Já as Filipinas apresentaram quatro alegações contra as afirmações feitas pela China. A primeira é que a “Linha das Nove Raias” é inválida, por não especificar as coordenadas que delimitam tal espaço. A segunda alegação é que a República Popular da China tem ocupado rochas incapazes de sustentar a vida humana . Tais territórios não podem ser “ocupados”, justamente por não terem nenhum povo que os habite, sendo um espaço livre de exploração dos Estados, conforme definido pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM)[iii]. A terceira, refere-se as alegações feitas pelas Filipinas, de que que a RPC construiu estruturas submersas em territórios que não eram ilhas, mas faziam parte do estado filipino, ato considerado ilegal sob definição da CNUDM. A quarta alegação, por fim, refere-se à sua proximidade geográfica às Ilhas Spratly, o que torna o país mais apto a reivindicar tal território. (YOST, 2013; SOUTH CHINA SEA … DIPLOMATIC AMBIGUITIES, 2013).

Em janeiro de 2013, o então presidente filipino Aquino, acusou a China de ir contra ao que foi estabelecido pelo código de conduta no Tribunal Internacional do Direito do Mar[iv], para contestar suas alegações. Em julho de 2016, o Tribunal decidiu que a “Linha das Nove Raias” não tinha base legal, relativa às reivindicações chinesas de “direitos históricos”. O julgamento afirmou que nenhum das Spratlys, eram “ilhas” de fato, e, portanto, não geravam quaisquer direitos territoriais ou econômicos independentemente de quem os ocupasse.  Após a decisão, Beijing reiterou sua posição inicial de que o Tribunal não tinha jurisdição e, portanto, “o laudo é nulo e não tem força obrigatória. A China nem o aceita nem o reconhece”. (YOST, 2013; ASEAN NEEDS … SOUTH CHINA SEA ISSUE, 2016).

Consequências econômicas no continente asiático

A importância dessa região não é percebida apenas pelos países que estão disputando o território do Mar do Sul da China, mas também por outros Estados que comercializam tanto com a China quanto com as Filipinas, como Tailândia, Malásia, Singapura e Japão. Devido à relevância econômica que este território marítimo possui e à influência desta região na movimentação da economia do continente asiático, a disputa do Mar do Sul da China se torna um dos conflitos marítimos de maior relevância atualmente no continente asiático. (YOSHIHARA; HOLMES, 2011).

Não obstante, percebe-se que o conflito, do ponto de vista econômico, não é benéfico para nenhum dos países envolvidos. O comércio, além das exportações de produtos entre os Estados-membros da ANSEA, é feito percorrendo o território marítimo do Sul da China, no valor de cerca de US$ 5 trilhões, e as pescarias feitas na região geram US$ 20 bilhões por ano. O bloqueio ao acesso dessa região por qualquer um dos países asiáticos poderia levar a uma enorme perda econômica para toda a região, que de acordo com o International Crisis Group, seria em torno de 20 trilhões de dólares por ano. (YOSHIHARA; HOLMES, 2011; ASEAN NEEDS … SOUTH CHINA SEA ISSUE ,2016).

Para as nações que reclamam o território, o custo da hostilidade seria particularmente punitivo. Em 2016, a China representou 17% do comércio com os países da ANSEA. Os prejuízos que seriam causados pela ruptura da delicada rede de cadeias de suprimentos da Ásia Oriental provavelmente excederiam essas estimativas. Pode-se inferir que, mesmo sem confronto direto, o custo de desafiar Pequim é alto. Entre 2006 e 2013, o investimento direto estrangeiro chinês nos 10 Estados da ANSEA totalizou cerca de 33 milhões de dólares, incluindo 2,6 milhões de dólares na Indonésia e 1,4 milhões de dólares no Camboja. As Filipinas, que tiveram a relação territorial mais controversa com a China, tiveram influxos líquidos negativos da China de US $ 1 milhão no mesmo período, segundo dados do próprio bloco econômico. (XIE, 2016; BUSZYNSKI, 2012.)

Apesar das capacidades econômicas da China, esta também tem muito a perder com o confronto aberto. As rotas comerciais do Mar do Sul da China são seus intinerários econômicas vitais: o conflito entre os chineses e os filipinos pode resultar em um aumento significativo nos custos de transporte, como, por exemplo, com os cargueiros, que seriam forçados a tomar uma rota muito mais longa e menos tradicional para o seu destino. (BUSZYNSKY; SAZLAN, 2007).

É perceptível as desvantagens que os países asiáticos enfrentam caso o conflito continue ou mesmo escale. A falta de uma cooperação multilateral eficaz leva a formas escassas de se alcançar uma estabilidade na região, mesmo que momentânea. A opção mais viável para a remediar o conflito se encontra na criação de acordos de cooperação multilateral apoiados e coordenados pela ANSEA.

A ANSEA: possível remediadora da disputa?

Enquanto a China prefere as negociações bilaterais na resolução de disputas, muitos de seus vizinhos argumentam que o tamanho relativo e a influência da China dão uma vantagem injusta à mesma. Já as Filipinas optam pela tentativa de um acordo multilateral com os membros da ANSEA para se chegar a uma resolução da questão da disputa do Mar do Sul da China. Este impasse não apenas complica a possibilidade de se chegar a uma solução que agrade países que disputam pela região, como também diminui o papel e a relevância do próprio bloco econômico na remediação do conflito. (PEREIRA, 2004).

Dada a complexidade das reivindicações que se sobrepõem entre os Estados litorais do Sudeste Asiático, onde China e Filipinas não estão dispostos a ceder parte territorial do espaço marítimo, a disputa do Mar pode ser classificada como um jogo de soma-zero[i]. É improvável que uma série de negociações bilaterais entre a China e os outros países requerentes da região conduza a uma solução sustentável. A contraparte natural das negociações seria a ANSEA. Quatro dos seus membros são requerentes da região[ii], e a “Linha das Nove Raias” da China vai de encontro a diversas medidas, como por exemplo, à  reivindicação da Indonésia de uma Zona Económica Exclusiva em torno das Ilhas Spratlys. (GUAN, 1999; SOUTH CHINA SEA … DIPLOMATIC AMBIGUITIES, 2013).

Os 10 Estados-membros, juntamente com a China, também assinaram, em agosto de 2002, a Declaração sobre a Conduta das Partes no Mar do Sul da China, representando um compromisso não vinculante das partes de resolverem as suas diferenças “sem recorrer à ameaça ou ao uso da força, através de consultas e negociações amistosas por parte dos Estados soberanos diretamente interessados​​”. Os signatários também prometeram abster-se de “atuar nas ilhas, recifes, cardumes, cais e outras características atualmente desabitadas”. Percebe-se portanto, que apesar dos desvios de conduta da China na região, existe pelo menos um sentimento compartilhado da necessidade de uma maior cooperação. (ASEAN NEEDS … SOUTH CHINA SEA ISSUE, 2016).

Para a efetividade nas próximas negociações entre a os membros da ANSEA e a China referentes à questão da disputa, o bloco, com o apoio dos seus parceiros, precisa intensificar-se como um parceiro de negociação firme e coerente. Não aceitar a pressão de Pequim e poder pressionar para uma resolução benéfica para ambos poderá ser a chave para se alcançar progresso na auto-governança regional por consenso. Este processo evitaria que o Sudeste Asiático fique paralisado nas negociações com a maior potência regional e permitiria que a união dos Estados-Membros garantisse a manutenção da estabilidade regional. (ZHANG, 2015).

No entanto, percebe-se que a ANSEA possivelmente ainda não está pronta para desempenhar este papel. Ela é dividida por diferenças quanto a forma de se abordar soluções para a disputa (algumas delas encorajadas pela própria China) e atualmente não tem a capacidade de negociação, mas a infraestrutura institucional tem potencial para promover uma maior cooperação no bloco. Com suficiente implementação política nas capitais do Sudeste Asiático, a ANSEA poderia tornar-se um representante crível para os países requerentes do Mar do Sul da China. Percebe-se que as conversações multilaterais envolvendo todos os países requerentes da região e, de preferência, um agrupamento regional como a ANSEA, são um possível caminho viável. Todavia, a falta de participação ativa da China nas reuniões e sua postura conflitiva com os demais países fazem com que uma resolução definitiva da disputa parece cada vez mais difícil de ser alcançada. (BECKMAN, 2013).

Considerações Finais

Percebe-se que, apesar do impasse atual nas negociações, qualquer tentativa de impor a decisão pela força seria igualmente inútil. A China já demonstrou que não está disposta a uma solução que vá de encontro aos seus interesses, inclusive rejeitando as próprias decisões  do Tribunal Internacional do Direito do Mar. Todavia, já que os países que reivindicam a região, incluindo a China, não estão realmente dispostos a se engatarem em um conflito beligerante, a possibilidade de um acordo não está descartada. Porém, se uma solução for encontrada, todas as partes terão de demonstrar flexibilidade e capacidade de cumprir com um acordo multilateral.

Se o confronto  tem um preço inaceitável, o compromisso também não é gratuito. O controle territorial no Mar do Sul da China é um jogo de soma zero: ou seja, o ganho de um país é a perda de outro. O nacionalismo se estende profundamente no Leste e Sudeste Asiático, um traço que os governos têm explorado para se agarrar à legitimidade popular. Deve-se ter em mente, no entanto, que o primeiro passo para uma possível resolução ocorrerá somente caso a região admita abertamente que existe um problema real e depois discuta como este poderá ser resolvido.

Caso tanto os membros da ANSEA quanto a China não consigam concordar pelo menos na tentativa de uma negociação, seja ela de caráter bilateral ou multilateral, é improvável que esta se cumpra no curto prazo, principalmente pelas interferências que a China tem feito na região, como as construções nas ilhas Spratlys. O processo de negociação, no entanto, não parece ser uma solução viável atualmente, visto a pouca inclinação da China de realmente cooperar com a ANSEA, mesmo que de forma bilateral com cada um dos seus membros, somada a capacidade política e econômica que a mesma possui em comparação com os países-membros da ANSEA. Nas condições em que se encontra a disputa pelo Mar do Sul da China, a criação de uma resolução é uma situação complexa e pouco provável, portanto a possibilidade de uma resolução fica em suspenso, e o conflito continuará a ser um foco de tensão no continente asiático.

Referências:

ASEAN NEEDS Frank Dialogue on SOUTH CHINA SEA ISSUE. International Crisis Group. Setembro, 2016. Disponível em < https://www.crisisgroup.org/asia/south-east-asia/south-china-sea/asean-needs-frank-dialogue-south-china-sea-issue&gt;. Acesso em 21 Abril, 2016.

BECKMAN, Robert. The UN Convention on the Law of the Sea and the Maritime Disputes in the South China Sea. The American Journal of International Law, 2013. Disponível em < http://cil.nus.edu.sg/wp/wp-content/uploads/2010/08/Beckman-THE-UN-CONVENTION-ON-THE-LAW-OF-THE-SEA-AND-THE-MARITIME-DISPUTES-IN-THE-SCS.pdf&gt;. Acesso em 19 Abril, 2017.

BUSZYNSKI, Leszek. The South China Sea: Oil, Maritime Claims, and U.S.—China Strategic Rivalry. Center for Strategic and International Studies. The Washington Quarterly, 2012.

BUSZYNSKI, Leszek; SAZLAN, Iskandar. Maritime Claims and Energy Cooperation in the South China Sea. Contemporary Southeast Asia Studies, 2007. Disponível em <http://tailieu.tapchithoidai.org/Maritime_South_China_Sea_CSEA&gt;.pdf Acesso em 22 Abril, 2017.

FRAVEL, Taylor M. China’s Strategy in the South China Sea. Contemporary Southeast Asia. MIT, 2011. Disponível em < http://archives.cerium.ca/IMG/pdf/China_s_Strategy_in_SouthChinaSea.pdf&gt; Acesso em 22 Abril, 2017. Disponível em < http://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/publication/twq12springbuszynski.pdf&gt;. Acesso em 18 Abril, 2017.

GUAN, Ang Cheng. The South China Sea Dispute Re-visited. Singapore Institute of Defence and Strategic Studies. Agosto, 1999. Disponível em < https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/rsis-pubs/WP04.pdf&gt; Acesso em 23 Abril, 2017.

PEREIRA, Rui Pedro Reis. A Questão do Mar do Sul da China no Contexto das Relações entre a China e os Países ASEAN. Departamento de pós-graduação em China Moderna. ISCSP, 2004. Disponível em < https://comum.rcaap.pt/bitstream/10400.26/1350/1/NeD109_RuiPedroReisPereira.pdf&gt; Acesso em 23 Abril, 2017.

SOUTH CHINA SEA Ruling Sweeps Away DIPLOMATIC AMBIGUITIES. International Crisis Group, Julho 2016. Disponível em <https://www.crisisgroup.org/asia/south-east-asia/south-china-sea/south-china-sea-ruling-sweeps-away-diplomatic-ambiguities&gt; Acesso em 22 Abril, 2017.

STOREY, Ian James. Creeping assertiveness: China, the Philippines and the South China Sea dispute. Southeast Asia: A Journal of International & Strategic Affairs. Abril, 1999. Disponível em <https://bcventura.files.wordpress.com/2016/02/creeping-assertiveness-china-and-the-phil-in-the-china-sea-dispute-copy.pdf&gt;. Acesso em 22 Abril 2017.

WHY IS THE SOUTH CHINA SEA CONTENTIOUS? BBC Asia, 12 de Julho de 2016. Disponível em <http://www.bbc.com/news/world-asia-pacific-13748349&gt;. Acesso em 22 Abril 2017.

XIE, Yanmei. South China Sea: The Positions and the Facts. International Crisis Group. Novembro 2016. Disponível em <https://www.crisisgroup.org/asia/south-east-asia/south-china-sea/south-china-sea-positions-and-facts&gt;. Acesso em 22 Abril, 2017.

YOSHIHARA, Toshi.; HOLMES,James R. Can China Defend a ‘‘Core Interest’’ in the South China Sea? Center for Strategic and International Studies. The Washington Quarterly, 2011. Disponível em < http://www.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a539933.pdf&gt; Acesso em 14 Abril, 2017.

YOST, Kristofer L. Tension in the South China Sea: why the Philippines is challenging China’s improved military might. Naval Postgraduate School. Dezembro, 2013. Disponível em < http://calhoun.nps.edu/bitstream/handle/10945/39040/13Dec_Yost_Kristofer.pdf?sequence=1&gt;. Acesso em 18 Abril, 2017.

ZHANG, Jian. China’s growing assertiveness in the South China Sea: A strategic shift? National Security College, Australian National University. Julho, 2015. Disponível em <http://nsc.anu.edu.au/documents/occasional-5-brief-4.pdf&gt;. Acesso em 21 Abril 2017.

[i] Termo de Relações Internacionais usada para se referir as situações em que dois ou mais atores, geralmente analisado em cenários de negociação, tratam de conseguir o melhor resultado que o adversário, visando agir pela lógica de que tudo que o adversário perder seja revertido em ganho para si próprio.

[ii] Indonésia, Filipinas, Malásia e Tailândia reivindicam o território marítimo, parcialmente ou completamente.

[i] O Tratado de São Francisco ou Tratado de paz com o Japão, foi assinado oficialmente por 49 nações em 8 de Setembro de 1951 em São Francisco, Califórnia. O Tratado serviu para finalizar oficialmente a Segunda Guerra Mundial, formalizar a posição do poder imíerial, e especificar as compensações aos civis aliados feitos prisioneiros de guerra que tinham sofrido crimes de guerra por parte das forças imperiais japonesas. O tratado fez uso extensivo da Carta das Nações Unidas e da Declaração universal dos direitos humanos para anunciar os objetivos dos aliados.

[ii] Uma zona económica exclusiva (ZEE) é uma zona marítima prescrita pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, sobre a qual um Estado tem direitos especiais relativos à exploração e utilização de recursos marinhos, incluindo a produção de energia a partir da água e do vento.

[iii] A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM) é um tratado multilateral celebrado sob os auspícios da ONU em 10 de Dezembro de 1982, que define e codifica conceitos herdados do direito internacional costumeiro referentes a assuntos marítimos, como mar territorial, zona econômica exclusiva, plataforma continental e outros, e estabelece os princípios gerais da exploração dos recursos naturais do mar, como os recursos vivos, os do solo e os do subsolo.

[iv] Tribunal Internacional do Direito do Mar é um órgão jurisdicional previsto no Direito Internacional que atua como um mecanismo para solução de controvérsias marítimas, sendo previsto na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Esta convenção estabeleceu o tribunal como uma entidade judicial independente, para dirimir ainda as disputas levantadas na interpretação e aplicação da convenção.

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