As perspectivas sobre as assinaturas da China e dos EUA aos termos da COP 21

Matheus de Abreu Costa Souza

Resumo

 No dia 22 de abril de 2016 ocorreu uma reunião na sede das Nações Unidas, em Nova Iorque, em que 177 Estados-membros da organização assinaram o Acordo de Paris, que tem como objetivo combater o aumento incessante da temperatura no planeta. Este grande número de assinaturas foi entendido como um avanço, tendo em vista que nunca na história das convenções sobre mudanças climáticas havia-se alcançado um grande consenso entre os países. Assim, o presente artigo objetiva discutir a importância dos regimes internacionais para as relações internacionais, esclarecer sobre o histórico da posição da China e dos Estados Unidos perante às questões climáticas e, por fim, analisar brevemente os termos estabelecidos pela 21º Conferência das Partes (COP 21) e as respectivas assinaturas dos dois países.

Uma breve discussão sobre Cooperação e Regimes Internacionais

A cooperação é um ponto crucial para compreender a formação dos diversos regimes no sistema internacional, já que é por meio dela que os Estados são capazes de coordenar políticas em torno de uma temática específica, que seja de interesse comum entre dois ou mais atores (AXELROD, 1984). Em complemento à noção de Axelrod sobre os regimes, Keohane (1984) propõe que a cooperação é, então, um “[…] processo de coordenação de políticas por meio do qual os atores ajustam seu comportamento às preferências reais ou esperadas de outros atores.” (KEOHANE, 1984, p. 51). É graças ao estabelecimento de relações cooperativas entre os atores – majoritariamente os Estados – que compõem o sistema internacional que se torna possível instaurar regimes internacionais sobre diferentes temáticas. Isto posto, entende-se que a cooperação é uma forma de adequar as preferências dos atores acerca de uma questão específica em prol da noção de coletividade proposta por organizações multilaterais, como, por exemplo, a Organização das Nações Unidas (ONU).

As medidas traçadas pelos países no plano internacional vinculam os Estados ao passo que estes estabelecem acordos que favorecem  medidas para um tema específico da agenda, como é o caso do Regime Internacional de Mudanças Climáticas (RIMC[i]). Para compreender o papel dos regimes na dinâmica internacional, é preciso conceituá-lo como:

“[…] um conjunto de princípios, normas, regras e processos de tomada de decisão, implícitos ou explícitos, em que as expectativas dos atores convergem em uma determinada área das relações internacionais. Os princípios são crenças sobre fatos, causalidades e retitudes. As normas são padrões de comportamento definidos em termos de direitos e de obrigações. As regras são prescrições específicas para a ação. Os procedimentos de tomada de decisão são práticas para formular e implementar a ação coletiva” (KRASNER, 1983, p. 2).

Assim, levando em consideração a noção de Krasner (1983), é possível entender que os regimes são um conjunto de arranjos institucionalizados acerca de uma temática específica. De acordo com Keohane e Victor (2010), estes regimes são constituídos quando os Estados, tendo em vista seus interesses individuais, buscam cooperar internacionalmente para potencializar ganhos que, fora de um regime específico, não poderiam ser alcançados. Os autores propõem, portanto, que, devido à natureza dos Estados, os regimes internacionais estarão extremamente vinculados às relações de poder intrínsecas às negociações. Deste modo, a capacidade de um Estado em influenciar – positivamente ou negativamente – as negociações em um regime é determinante para a sua efetividade. Assim, pretende-se abordar a postura histórica da China e dos Estados Unidos, que impossibilita a maior abrangência do RIMC, bem como sua efetividade em vincular atores extremamente relevantes em torno das questões das mudanças climáticas.

A China e os Estados Unidos perante o RIMC

A temática acerca das mudanças climáticas ganha cada vez mais espaço na agenda dos países, além de aparecer sempre como questão importante em grandes conferências internacionais que envolvem os Estados. Assim, o RIMC é um dos regimes mais discutidos nos últimos dezesseis anos no plano internacional, pois diversos esforços foram empenhados nos países para discutir a necessidade de securitização das mudanças climáticas[ii] tendo em vista a seriedade do problema. Contudo, diversos insucessos ocorreram na tentativa de consolidação do regime, já que os interesses individuais, em alguns momentos, dificultaram a ação coletiva (VIOLA, 2002; RODRIGUES, PIRES, 2010).

Os interesses individuais de países como a China e os Estados Unidos, em diversos momentos, colocaram um entrave no que tange a uma maior mobilização e, consequentemente, uma maior efetividade do RIMC e seus membros. Historicamente, os dois países anteriormente citados se comportaram, de acordo com as categorias de Sprinz e Vaathoranta (1994), como draggers[iii] no regime, já que são atores que apresentam baixa vulnerabilidade ecológica e altos custos de abatimento e se opõem à regulação das mudanças climáticas, provocando, assim, uma assimetria: impactam, com seus altos níveis de emissões de gases estufa e, ao mesmo tempo, não sofrem com grandes perdas, diferentemente dos países membros da Alliance of Small Islands States (AOSIS[iv]). Desta forma, tanto a China quanto os Estados Unidos são atores chave para a evolução do RIMC, pois consistem nos dois maiores emissores de gases de efeito estufa – a China é a primeira do ranking, posição assumida em 2007, responsável por 22,44% do total das emissões atuais, enquanto os Estados Unidos ocupam a segunda posição, com 12,23%, mas que, historicamente, ainda é o maior emissor (DEZ PAÍSES EMITEM…, 2015; STENSDAL, 2011; BETZOLD, CASTRO, WEILER, 2012).

A China, nos anos 1980, focou muito no setor de pesquisas[v] acerca das mudanças climáticas com o objetivo de melhor compreender o fenômeno e, com base nos projetos de pesquisa desenvolvidos, a conclusão mostrada pelo governo chinês é de que a intensificação das mudanças climáticas era resultado da atuação das grandes potências e de suas respectivas políticas (ou a falta delas). O principal argumento chinês no período foi, portanto, de que a China deveria se preocupar com seu próprio desenvolvimento econômico, e assim seria responsabilidade das potências já desenvolvidas, que eram as maiores emissoras de gases de efeito estufa na época, reduzir suas emissões para reverter os danos de sua atuação (STENSDAL, 2011).

Já na década de 1990, a China se posicionou fortemente frente às questões climáticas, afirmando que a soberania estatal permitia que o país utilizasse de seus recursos naturais sem que houvesse regulamentação dessas atividades por meio de vínculos internacionalmente estabelecidos. Além disso, o país criou órgãos nesta década, como o Ministério de Energia e o State Planning Commission (STC), mas estes tinham em mente que o desenvolvimento econômico seria priorizado quando comparado às mudanças climáticas. Percebe-se, então, que a China começou a pensar em maneiras de reduzir os impactos das mudanças climáticas no seu âmbito doméstico, não tendo como foco a aceitação dos termos propostos nas convenções das Nações Unidas sobre a temática (STENSDAL, 2011).

Esta ideia da China em se pensar as mudanças climáticas internamente também esteve presente entre os anos 1998 e 2006, mas o país também sofreu diversas pressões externas no período, já que houve um rápido aumento do número de emissões de poluentes devido à maneira em que se deu o desenvolvimento chinês.  Durante a gestão que se iniciou em 2002, de Hu Jintao, presidente, e Wen Jiabao, primeiro ministro, diversas pressões internacionais surgiram no seio das Nações Unidas, que demandaram da China uma resposta à utilização incessante dos recursos energéticos disponíveis no país, bem como da possibilidade de escassez dos mesmos. Uma das formas de aumentar o comprometimento da China foi com a assinatura do Protocolo de Kyoto[vi] em 2002, mas ainda mantendo o argumento de que o país não iria reduzir drasticamente suas emissões, pois isso comprometeria o plano de desenvolvimento econômico traçado pelo governo (STANSDAL, 2011; ZHANG, 2015).

Os Estados Unidos apresentam posição similar à da China e se colocaram contra o regime em diversos momentos. O país, maior emissor historicamente, apresenta um modelo de desenvolvimento baseado na atividade industrial e na produção de combustíveis fósseis, utilizados em grande escala internamente.  No caso do país, é preciso versar sobre as pressões internas e externas para compreender a ação multilateral do Estado no regime de mudanças climáticas (DEPLEDGE, 2005).

As pressões internas partem de três fatores: i) separação dos poderes; ii) embates entre Democratas e Republicanos; iii) papel dos lobbistas e das grandes empresas. O molde político estadunidense permite que o legislativo e o judiciário atuem em questões de política externa de forma assídua, e os mesmos o fazem, tendo em vista que a política externa é sempre um tópico da agenda no país, diferentemente de alguns outros Estados em que não há grande interesse destes dois poderes na área. Além disso, há uma grande polarização entre dois dos principais partidos no país – Democratas e Republicanos[vii] – e sempre existem grandes embates entre ambos devido à necessidade de se opor às políticas mais radicais adotadas pelo partido que ocupar o poder. Outra questão é que as grandes companhias apresentam grande influência, especialmente sobre os congressistas, e estas não possuem grandes objetivos em estabelecer modos de produção sustentáveis (DEPLEDGE, 2005).

Já os fatores externos que possibilitam a atuação de dragger dos Estados Unidos no RIMC são: i) poder dos Estados Unidos no seio das principais organizações internacionais; ii) histórico de não cumprimento de certos regimes em prol dos interesses individuais. O país apresenta grande poder e, desta forma, é difícil que os outros países, engajados para com o RIMC, estabeleçam sanções ou pressões sobre o posicionamento estadunidense, já que o país é um dos principais contribuintes nas organizações internacionais que participa. Além disso, o país ainda estabelece grandes parcerias comerciais com grande parte dos países do sistema internacional, evitando que estes pressionem as políticas estadunidenses em prol da manutenção da relação de comércio exterior. Outro fator é que os Estados Unidos apresentam um histórico de não cumprimento aos acordos e tratados internacionalmente firmados. Um exemplo disto foi quando Bill Clinton – democrata –, ao fim de sua gestão, assinou o protocolo de Kyoto, mas este não foi ratificado internamente no governo de seu sucessor, George W. Bush, republicano. São estes fatores aqui apresentados que nos permitem analisar a rejeição dos principais acordos incorporados pelo RIMC, mesmo que os Estados Unidos tenham, historicamente, se posicionado de forma ativa nas principais convenções relativas às mudanças climáticas, a partir dos anos 2000 (DEPLEDGE, 2005).

Embora a China e os Estados Unidos tenham sido atores engajados na discussão e no financiamento de pesquisas em torno das mudanças climáticas, é notável que nos últimos anos, ambos atuaram como draggers no RIMC. Contudo, é óbvio que o discurso é diferente do que acontece na prática e, sendo assim, nenhum deles nunca admitiu publicamente que atuavam de modo a impedir o avanço do regime, embora isto seja percebido com os votos contrários destes países nas principais convenções sobre o clima nos anos 2000. É nos últimos anos que se pode perceber um engajamento maior destes atores para com o regime, assim como foi visto na 21ª Conferência das Partes (COP 21), que ocorreu na cidade de Paris, França, entre os dias 30 de Novembro de 2015 até 11 de Dezembro do mesmo ano (ZHANG, 2015; NAÇÕES UNIDAS, s/d).

Os termos da COP 21

A 21ª Conferência das Partes foi uma reunião que contou com a presença de diversos chefes de Estado e representações diplomáticas dos países. A reunião produziu um novo acordo, conhecido como Acordo de Paris[viii], que seria uma alternativa ao Protocolo de Kyoto, que se encontra esgotado devido aos consecutivos insucessos na negociação do mesmo e pelo esgotamento do prazo proposto em Kyoto. Assim, o Acordo de Paris, estabelecido entre os países, coloca como principais objetivos: a) limitar o aumento da temperatura global em no máximo 2º C e, se possível, atingir o número de 1,5º C; b) países com maiores recursos financeiros devem investir, em conjunto, em até 100 bilhões de dólares estadunidenses para financiamento, principalmente em pesquisas; c) o acordo deverá ser discutido a cada cinco anos, para que os países alinhem suas expectativas quanto ao regime de mudanças climáticas (ACORDO DE PARIS, 2015).

Percebe-se que as três principais cláusulas do acordo são genéricas e já vinham sendo propostas pelos países anteriormente no Protocolo de Kyoto. Além disso, esta característica superficial do Acordo de Paris também se faz presente quando analisamos o documento e percebemos que não foram estabelecidas datas para que as emissões parassem de subir, assim como não há uma cláusula que afirme a quantidade de emissões de gases-estufa que precisam ser diminuídas para atingir a meta. Assim, a principal crítica encabeçada por ambientalistas e acadêmicos da área é de que o documento é extenso, mas em nenhum momento articula as ideias de uma forma conectada e que apresente uma mudança substancial com o que já havia sido estipulado em outra convenções (ACORDO DE PARIS, 2015; EVANS, YEO, 2015).

Embora o Acordo de Paris tenha sido criticado por ser genérico e pouco específico, ele foi considerado como um marco devido à sua abrangência, já que nunca antes na história do RIMC houve um grande número de assinaturas por parte dos países. Esta abrangência pode ser visualizada com as assinaturas de China e Estados Unidos realizadas em abril de 2016, pois estes dois países, maiores emissores da atualidade, não haviam se comprometido anteriormente em reduzir emissões para assegurar uma estabilidade na temperatura do planeta (EVANS, YEO, 2015). Vale lembrar que a mera assinatura não significa ratificação no plano interno, já que este processo demanda o envolvimento de outros atores, como o legislativo e o judiciário, como, por exemplo, no caso dos Estados Unidos.

Considerações Finais

Conforme anteriormente apresentado, os regimes internacionais contribuem fortemente para uma maior regulamentação acerca de uma temática e, no caso do RIMC, o mesmo auxiliou no processo de institucionalização e implementação de medidas que visavam a diminuição do número de emissões por parte dos países. Entretanto, a eficácia do RIMC foi comprometida devido aos interesses individuais de alguns atores – sendo este um obstáculo posto por Keohane e Victor (2010) – tendo em vista que Estados como a China e os Estados Unidos, que representam aproximadamente 36% das emissões globais, não se comprometeram a reduzir emissões.

Nota-se o início de uma flexibilização nas posições chinesa e estadunidense, tendo em vista a assinatura do Acordo de Paris. A assinatura destes atores significa englobar os dois maiores emissores de gases estufa da atualidade e, desta forma, promover maior eficiência ao regime, tendo em vista que as ações destes dois países afetam não só suas populações, já que a questão ambiental transcente os limites fronteiriços. Entretanto, este deve ser apenas um início para se pensar a redução dos efeitos antrópicos no ambiente, já que os termos estabelecidos na COP 21 não são considerados satisfatórios para que haja uma quebra do paradigma de exploração intensa dos recursos, que é o paradigma vigente na atualidade.

Referências 

ACORDO DE PARIS. 21ª Conferência das Partes. ONU BR. 2015. Disponível em: < https://nacoesunidas.org/wp-content/uploads/2016/04/Acordo-de-Paris.pdf&gt;. Acesso em: 10 maio 2016.

AXELROD, Robert. The Evolution of Cooperation. Nova York: Basic Books, 1984.

BETZOLD, C., CASTRO, P., WEILER, F. AOSIS in the UNFCCC negotiations: From unity to fragmentation? Climate Policy, v. 12, n. 5, p. 591–613, 2012.

DEPLEDGE, Joanna. The International Climate Change Regime: a Guide to rules, institutions and procedures. Cambridge: Cambridge University Press, 2004.

DEPLEDGE, Joanna. Against The Grain: The United Statesand the Global Climate Change Regime. Global Change, Peace & Security, v. 17, n. 1, p. 11-27. 2005. Disponível em: < http://sciencepolicy.colorado.edu/students/envs_4100/depledge_2005.pdf&gt;. Acesso em: 10 maio 2016.

DEZ PAÍSES EMITEM quase 70% dos gases do efeito estufa do mundo. 2015. UOL. Disponível em: < http://noticias.uol.com.br/ciencia/infograficos/2015/12/06/dez-paises-emitem-quase-70-dos-gases-do-efeito-estufa-do-mundo.htm&gt;. Acesso em: 10 maio 2016.

EVANS, Simon; YEO, Sophie. Analysis: The final Paris climate deal. Carbon Brief. 2015. Disponível em: <http://www.carbonbrief.org/analysis-the-final-paris-climate-deal&gt;. Acesso em: 14 maio 2016.

KEOHANE, Robert O. (1984), After hegemony: cooperation and discordin the world political economy. New Jersey: Princeton University Press, 1984.

KRASNER, Stephen D. International Regimes. Ithaca e London: Cornell University Press, 1983.

NAÇÕES UNIDAS. Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas. ONU BR. Disponível em: < https://nacoesunidas.org/cop21/&gt;. Acesso em: 10 maio 2016.

RODRIGUES, Diego; PIRES, Monica. Regime Internacional de Mudanças Climáticas: estagnação ou aprendizado institucional?. Politica Hoje (UFPE. Impresso), v. 19, p. 398-436, 2010. Disponíel em: < http://www.revista.ufpe.br/politicahoje/index.php/politica/article/viewFile/79/50&gt;. Acesso em: 12 maio 2016.

SPRINZ, Detlef; VAAHTORANTA, Tapani. The Interest Based-Explanation of International Environmental Policy. International Organization, 1994, v. 48, n. 1, p 77-105.

STENSDAL, Iselin. China’s Climate-Change Policy 1988-2011: From Zero to Hero? Fridtjof Nansen Institute, 2012. Disponível em: <

VIOLA, Eduardo. O Regime Internacional de Mudança Climática e o Brasil. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 17, n. 50, outubro 2002. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v17n50/a03v1750.pdf&gt;. Acesso em: 10 abr. 2016.

ZHANG, Zhongxiang. China’s Role in Climate Change Negotiations: Perspectives for COP 21. Friedrich Ebert Stiftung. 2015. Disponível em: < http://library.fes.de/pdf-files/iez/12072.pdf&gt;. Acesso em: 12 maio 2016.

[i] Um conjunto de aspectos nos permite caracterizar as ações internacionais sobre as mudanças climáticas como um regime internacional. Para visualizar todas as especificidades deste regime, consultar Keohane e Victor (2010, p. 5)

[ii] Para mais informações, consultar Barbosa e Souza (2010), disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-85292010000100004

[iii] Draggers são aqueles atores que apresentam uma grande importância acerca de uma temática específica de um regime, mas que insistem em negar a cooperação na medida em que se posicionam contrários às medidas que são adotadas pela maioria dos Estados. Esses atores se posicionam de tal forma já que o custo de cooperar e, no caso das mudanças climáticas, reduzir as emissões, é maior do que o custo de se posicionar contrário à existência de um regime (SPRINZ; VAATHORANTA, (1994).

[iv] Para mais informações, consultar BETZOLD, C., CASTRO, P., WEILER (2012).

[v] O Chinese National Climate Committee (CNCC), criado em 1989, foi uma das primeiras medidas adotadas pela China no campo das pesquisas. Para mais informações, consultar Stendal (2011, p. 5-8)

[vi] Disponível na íntegra em: http://mudancasclimaticas.cptec.inpe.br/~rmclima/pdfs/Protocolo_Quioto.pdf

[vii] O partido Democrata, de forma geral, se posiciona a favor da adesão dos EUA aos RIMC, enquanto o partido Republicano tende a ser mais conservador acerca da temática.

[viii] Disponível na íntegra em: https://nacoesunidas.org/wp-content/uploads/2016/04/Acordo-de-Paris.pdf

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