O background de intervenções militares 20 anos após o genocídio em Ruanda: o papel do Brasil no desenvolvimento de um novo conceito

Thales Leonardo de Carvalho

Resumo

Em meio ao fim da Guerra Fria e a um mundo onde a divergências entre Estados cada vez mais davam lugar às divergências entre/com atores sub-estatais, começou-se a elaborar uma nova filosofia em relação às intervenções militares, principalmente após o Genocídio de Ruanda, em 1994 – a ideia da Responsabilidade de Proteger. 20 anos depois de Ruanda, no entanto, os conceitos que ganhavam aceitação naquele momento têm sofrido alterações, junto com o surgimento de um novo pensamento sugerido pelo Brasil em 2011 – a noção de Responsabilidade ao Proteger.

Introdução

Após o fim da Guerra Fria, percebeu-se que a maior parte dos conflitos no mundo não se davam mais entre Estados. Os “vilões”, a partir desse momento eram, em sua maioria, grupos não-estatais, como organizações terroristas, quadrilhas criminosas, grupos armados paramilitares ou guerrilheiros (DUARTE, 2013). Era necessário rever as políticas de intervenção aplicadas até então, visando adequar-se à nova realidade do mundo.

Junto a isso presenciaram-se fatos como o fracasso da intervenção na Somália entre 1992 e 1994, que levou a uma reflexão sobre a viabilidade das intervenções militares. Tal fato refletiu-se no conflito interno de Ruanda, em 1994, que deixou mais de 800 mil mortos em 100 dias, tornando-se um genocídio. As proporções do conflito deram-se, em grande parte, pela omissão internacional em se engajar no processo de resolução (GRAYBILL, 2002; VERWIMP, 2004). A partir desse momento, começou-se a repensar os princípios que regiam e poderiam legitimar as intervenções militares. Outros conflitos influenciaram nessa discussão, como os casos da Bósnia (1992-1995) e do Kosovo (1996-1999) (ICISS, 2001).

O Responsability To Protect

Em 2001 surge o princípio da Responsabilidade de Proteger (R2P), junto a um relatório de mesmo nome, elaborado pela International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS). A comissão, que obteve chancela da Organização das Nações Unidas (ONU) visava, em seu relatório, demonstrar em quais condições uma intervenção militar deveria ser legitimada discutindo, inclusive, até onde deveria ser considerada a soberania estatal, tal qual prevista pelos Tratados de Vestfália (DUARTE, 2013).

O relatório da ICISS acabou por conectar a soberania estatal à capacidade de manutenção dos direitos humanos. Desta forma, quando um Estado não conseguisse manter íntegros os direitos de sua população ou representasse uma ameaça para a paz e a segurança internacional, uma intervenção militar seria legitimada, para restaurar a manutenção de tais direitos. Destacam-se, como casos que se encaixam em tais situações, locais onde há perdas de vidas em larga escala, e a denominada “limpeza étnica”, onde tenta-se eliminar grupos minoritários em determinados territórios (ICISS, 2001)

Assim, o relatório divide a Responsabilidade de Proteger em três responsabilidades específicas:

Responsabilidade de prevenir: agir nas causas de rebeliões e conflitos internos que possam vir a colocar populações em situação de risco;

Responsabilidade de reagir: responder a situações onde populações correm riscos com recursos apropriados, incluindo medidas coercivas e, em casos extremos, intervenções militares;

Responsabilidade de reconstruir: após a intervenção militar, prover ajuda na recuperação, reconstrução e reconciliação nacional.

A Responsabilidade de Proteger deveria, ainda, seguir os princípios da Carta das Nações Unidas, levando-se em conta que as decisões a respeito de intervir deveriam ser tomadas pelo Conselho de Segurança.  Além disso, tais intervenções deveriam ser autorizadas apenas em casos extremos, em que meios coercivos, como as sanções, não fossem suficientes para resolver o conflito. Tais missões militares deveriam ter objetivos claros e bem definidos, e utilizar-se da mínima força necessária para que fizesse cessar o conflito (ICISS, 2001).

O R2P adquiriu, aos poucos, aceitação em meio à comunidade internacional, apoiado por declarações e relatórios do então Secretário-Geral das Nações Unidas, Koffi Annan. Em 2005, no United Nations World Summit, todos os estados-membros da ONU concordaram em adotar o princípio. Desta forma, sua primeira aplicação oficial foi em 2006, no conflito do Sudão (ONU, 2014). O número de intervenções justificadas pelo R2P só cresceria, a partir de então.

O expertise brasileiro em intervenções no século XXI – o caso da MINUSTAH

Não é novidade a participação do Brasil em intervenções militares. O país já enviou tropas junto a outros países para missões na Península do Sinai (visando a paz entre Egito e Israel em 1956), Congo (1960-64) e mais cinco missões até meados de 1970. Depois de evitar participar de mais intervenções por aproximadamente 20 anos, o país tem se engajado em diversas oportunidades desde 1988, destacando-se aqui os casos de Angola e Moçambique, na primeira metade da década de 1990, e do Timor-Leste na segunda metade da mesma década, tendo exercido importante papel, principalmente neste último caso (NASSER, 2012).

Nenhuma participação brasileira em intervenções, entretanto, foi tão substancial e mereceu tanto destaque quanto a liderança do país na Missão das Nações Unidas para a Estabilização no Haiti (MINUSTAH). A missão foi estabelecida pela resolução 1542 (2004) do Conselho de Segurança da ONU com o objetivo de apoiar o governo transitório haitiano, após a queda do presidente Jean-Bertrand Aristide. Além de ser o maior contribuinte da missão em termos de tropas (1200 homens a cada turno em 2004), o Brasil foi convidado a assumir a liderança da mesma (NASSER, 2012). O exército brasileiro, que até então tinha se envolvido majoritariamente em missões realizadas sob o capítulo VI da Carta da ONU, em que havia consentimento entre as partes envolvidas no conflito, envolvia-se agora em uma missão de peacekeeping realizada sob a égide do capítulo VII, que trata das ações relativas às ameaças à paz e à segurança internacionais (NETO, 2012).

Além do caráter de busca pela paz, a liderança na missão serviria, do ponto de vista brasileiro, para reforçar uma postura de liderança regional do país, bem como para prover argumentos em sua reivindicação por um assento permanente no CSNU. E assim ocorria, com o relativo sucesso da MINUSTAH, com a eleição de um novo presidente (2006), a retomada dos territórios até então dominados por gangues e facções (em 2007), a ajuda humanitária conferida à população (com parte bancada pelo governo brasileiro) e a relativa aproximação dos soldados em relação ao povo haitiano (embora houvesse algumas denúncias de abusos), sendo inclusive parte do treinamento para compor a missão. Ressalta-se, assim, a presença do humanismo, elemento presente nas operações de paz brasileiras. Em 2008 já começava-se a discutir a retirada das tropas do território haitiano, inicialmente programada para começar em 2011 e, em 2009, a situação no país foi considerada estabilizada pelo force commander da MINUSTAH (NETO, 2012).

Em 2008, após uma crise de preços – principalmente alimentícios – e a insatisfação causada pela mesma no Haiti, a MINUSTAH mudou do plano A, que envolvia basicamente o peacekeeping propriamente dito, para o plano B, que envolvia políticas de desenvolvimento econômico e social haitiano (MAGUIRE, 2009), aproximando-se de elementos defendidos pelo Brasil. Em 2010, no entanto, um terremoto de 7 graus na escala Richter afetou o Haiti, matando entre 200 e 300 mil pessoas e fragilizando ainda mais um Estado já frágil, o que comprometeu os esforços realizados desde 2004 e acarretou o envio de mais tropas para a missão (NETO, 2012).

A MINUSTAH continua até a presente data (abril de 2014), sob liderança brasileira. O que se retira de aprendizado de tal processo, do ponto de vista brasileiro, é um enorme ganho de expertise nacional em relação a operações de paz. O Brasil, hoje, aplica seu aprendizado em outras missões, como no Líbano, por exemplo, e as lições aprendidas, além disso, credenciam o país para poder opinar nos fóruns internacionais voltados para as intervenções, como o Conselho de Segurança (NASSER, 2012).

O Responsability While Protecting e o Brasil nesse contexto

Em 2011, em meio aos conflitos internos que visavam a saída de Muammar Kaddaffi do poder na Líbia e que deixavam cada vez mais mortos, a comunidade internacional se preparava para, mais uma vez, aplicar o princípio da Responsabilidade de Proteger. Medidas coercivas e sanções contra o Estado líbio já haviam sido adotadas pelo Conselho de Segurança naquele momento, visando utilizar-se de todos os meios possíveis para a solução pacífica das controvérsias, conforme o capítulo VI da Carta das Nações Unidas. No entanto, países como Estados Unidos e França demandavam medidas mais agressivas para resolver o conflito. Brasil, China, Índia e Alemanha eram contra a utilização de tais medidas, que incluíam a formação de uma zona de exclusão aérea sobre a Líbia, e/ou uma intervenção militar, por temer que tal processo não fosse imparcial, acabando por tomar parte no conflito (cooperando para a retirada de Kaddaffi do poder). Tal intenção por parte das nações que pretendiam intervir no território líbio poderia ser proveniente de interesses próprios, como uma possível facilidade nas negociações com a população e o novo governo local (SPEKTOR, 2012).

A intervenção acabou por ocorrer, com abstenção de China, Federação Russa, Brasil, Alemanha e Índia na votação no Conselho de Segurança, e confirmou os temores de tais nações, principalmente do Brasil. Os interventores (a intervenção foi realizada pela Organização do Tratado do Atlântico Norte) beneficiaram os rebeldes e acabaram por exercer papel importante na retirada de Kaddaffi e do governo vigente até então do poder. Pouco tempo depois, a França já exigia pagamento de reparações do novo governo líbio pela intervenção realizada, em forma de petróleo (SPEKTOR, 2012). Tal fato contribuiu para o argumento já utilizado por diversos países do mundo, que diziam que as intervenções, bem como o R2P, acabavam por fortalecer as aspirações e interesses estratégicos das grandes potências ocidentais (DUARTE, 2013).

Nesse contexto, em 9 de novembro de 2011, o Brasil apresentou à Assembleia Geral da ONU um novo conceito acerca das intervenções: a Responsabilidade ao Proteger (RWP, Responsibility While Protecting, em inglês). A nova forma de pensar, na verdade, não se opõe ao R2P. No entanto, o RWP propõe mudanças no que se vê atualmente, como ditas no documento conceitual enviado à ONU (2011), tornando a aprovação de intervenções militares algo mais seletivo e criterioso.

A primeira mudança mencionada é a prevenção, que acaba por ser um dos tópicos mais frisados pela chancelaria brasileira. O Concept Paper enviado ao secretário-geral ressalta a maior ênfase na prevenção do surgimento dos conflitos. Segundo dito pela representante do Brasil na ONU, Embaixadora Regina Maria Cordeiro Dunlop, em 11 de setembro de 2013, a prevenção deve ocorrer no longo e no curto prazo. No curto prazo, deve-se atentar para o surgimento de controvérsias e, logo que se perceba a possibilidade do surgimento de alguma, buscar agir já de modo a não permitir que ela tome maiores proporções. No longo prazo, deve-se pensar em fatores estruturais, ligando-se paz, segurança e desenvolvimento. No plano internacional os Estados devem concordar em tomar medidas em relação à prevenção de conflitos. Já no plano nacional, deve-se pensar no desenvolvimento sustentável e social, no combate à fome, às injustiças e às discriminações. Segundo a embaixadora, os enormes gastos militares do mundo poderiam ter partes revertidas para o desenvolvimento social do planeta, que também serviria para reduzir os conflitos (BRASIL, 2013).

Percebem-se, neste contexto, elementos da política adotada e pregada pelo Brasil, desde que os efeitos da denominada “onda rosa”[i] chegaram ao país, com a ascensão de um partido de esquerda – o Partido dos Trabalhadores – ao poder. A embaixadora, em sua declaração, cita os programas de transferência condicional de renda, erradicação da pobreza, melhoria de condições de vida, inclusão social e políticas de igualdade de gênero adotados pelo Brasil como exemplos de elementos que poderiam reduzir a possibilidade de conflitos no longo prazo (BRASIL, 2013). Percebe-se, aqui, certa ligação da política pública brasileira com a condução da política externa do país.

Caso a prevenção não funcione, e o conflito chegue ao enfrentamento armado (ou próximo a ele), devem-se utilizar os meios pacíficos para a resolução de controvérsias, conforme previsto no artigo VI da Carta da ONU, até a sua completa exaustão. Deve-se, assim, aplicar sanções e outros meios até que não haja mais o que fazer, conforme previsto no R2P e, caso não sejam suficientes mesmo depois de esgotadas as alternativas, uma intervenção armada pode ser considerada. Tal medida, no entanto, só ocorrerá se autorizada pelo Conselho de Segurança, seguindo o capítulo VII da Carta da ONU (BRASIL, 2011.

Para serem aprovadas, as missões devem ter seu escopo delimitado de maneira clara, por fatores legais, operacionais e temporais, não podendo os interventores agir da forma como quiserem. O uso da força, quando extremamente necessário, deve causar a mínima violência e instabilidade possível no contexto aplicado; para tanto, deve ser usado de maneira justa, proporcional e estritamente limitada a seus objetivos. Outro motivo na qual se destacam as alterações propostas é pelo fato de que, depois de autorizada a intervenção, o Conselho de Segurança tem o dever de indicar as autoridades responsáveis e realizar monitoramento contínuo e próximo no decorrer das missões, com relatórios periódicos. Desta forma, o CSNU e a comunidade internacional teriam a responsabilidade enquanto estivessem protegendo os territórios aos quais enviassem missões (BRASIL, 2011).

Neste contexto, 20 anos após o conflito de Ruanda e de começar a se repensar o background das intervenções militares, o Brasil tenta inserir e liderar uma forma alternativa de se pensar tais missões, objetivando maior controle das Nações Unidas e menor espaço para que as grandes potências ocidentais coloquem em prática seus interesses particulares. O novo conceito já adquire certa aceitação e utilização no cenário internacional, tendo como exemplo de sua aplicação o que ocorre na questão da guerra civil na Síria. A relutância da Rússia e da China na aceitação de uma intervenção militar em tal território se apóia claramente no conceito do RWP (BENNER, 2013).

Considerações finais

O conceito defendido pelo Brasil neste contexto acaba por apresentar fatores extremamente válidos, como a redução da possibilidade de que grandes potências ocidentais apliquem seus interesses estratégicos em outros países, utilizando-se para isso o R2P. Um exemplo clássico de tal fato é a Líbia. Potencialmente tal conceito obterá aliados como Rússia, China, Índia e outros, seja pelo papel que o mesmo pode desempenhar em intervenções, seja por ir de encontro a interesses estratégicos de tais países.

No entanto, é necessária maior organização e institucionalização do que se propõe. Assim como é proposto, não é necessário contestar o R2P, mas sim incluir normas para que o mesmo siga apenas o que é pretendido em sua gênese, e não seja utilizado como argumento de legitimação para que grandes potências concretizem interesses estratégicos. No entanto, uma discussão nesse sentido deve caminhar para a concretização de propostas.

Uma boa forma de se iniciar a concretização do que é proposto pelo RWP já tem sido iniciada em alguns países em desenvolvimento, tendo o Brasil como uma de suas referências. Com o desenvolvimento e a redução das desigualdades os conflitos perdem grande parte de suas motivações, devido às melhores condições de vida das populações.

Deve-se, no entanto, encaminhar para melhor implementação dos outros pontos da proposta, ligados ao controle das Nações Unidas sobre as intervenções militares. Um elemento que facilita a efetividade das intervenções e o monitoramento da ONU é a delegação das mesmas a órgãos regionais (ver Artiñano, 2012), o que já vem ocorrendo. Assim, conclui-se que a liderança brasileira sobre o novo pensamento acerca das intervenções 20 anos após Ruanda é possível, e já encontra-se em processo de consolidação. Exige, no entanto, esforços para que continue em tal processo, afim de obter plena aceitação perante a comunidade internacional.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ARTIÑANO, Maurício. Peace Operations Partnerships: The UN Security Council and (Sub)Regional Organizations. Center for International Peace Operations, março de 2012.

BENNER, Thorsten. Brazil as a normentrepreneur: the “ResponsibilityWhileProtecting” initiative. GPPI WorkingPapper, março de 2013.

BRASIL. Missão Permanente do Brasil nas Nações Unidas. Responsibility While Protecting: elements for the development and promotion of a concept. 9 de novembro de 2011. Disponível em: <http://www.un.int/brazil/speech/Concept-Paper-%20RwP.pdf&gt;. Acesso em 16 de abril de 2014.

CARVALHO, Thales Leonardo. As eleições no Mercosul e o possível fim da Onda Rosa: um estudo de caso de Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela. In: Conjuntura Internacional, 20 de dezembro de 2013. Disponível em><https://pucminasconjuntura.wordpress.com/2013/12/20/as-eleicoes-no-mercosul-e-o-possivel-fim-da-onda-rosa-um-estudo-de-caso-de-argentina-brasil-paraguai-uruguai-e-venezuela/&gt;. Acesso em 20 de abril de 2014.

DUARTE, João Paulo Gusmão P. Problematizando a Responsabilidade de Proteger: Guerra Civil Síria e o Novo Dispositivo jurídico-militar de segurança internacional. Boletim Meridiano 47, n. 137, v. 14, p. 35-40, maio-junho de 2013.

BRASIL. Ministério de Relações Exteriores. “Responsibility to Protect: State responsibility and prevention”. Statementby H.E. Ambassador Regina Maria Cordeiro Dunlop. 11 de setembro de 2013.

EDWARDS, Scott. Global ambitions: Brazilian Peacekeeping in Haiti. In: Pinpointpolitics,3 de junho de 2012. Disponível em: <http://pinpointpolitics.co.uk/global-ambitions-brazilian-peacekeeping-in-haiti/&gt;. Acesso em 23 de abril de 2014.

ENTENDA POR QUE o mundo não impediu o genocídio de Ruanda. In: G1, 6 de abril de 2014. Disponível em: <http://g1.globo.com/mundo/noticia/2014/04/entenda-por-que-o-mundo-nao-impediu-o-genocidio-de-ruanda.html&gt;. Acessoem 17 de abril de 2014.

GRAYBILL, Lyn. “Responsible… by Omission”: The United States and the Genocide in Rwanda. In: Journal of Diplomacy and International Relations, inverno/primavera de 2002.

INTERNATIONAL COMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY (ICISS).The Responsibility to Protect: report of the International Comission on Intervention and State Sovereignty. Ottawa, dezembro de 2001. 91p.

KENKEL, Kai; MORAES, Rodrigo (orgs.). O Brasil e as operações de paz: entre a tradição e a inovação. Brasília: Ipea, 2012. 323 p.

MAGUIRE, Robert. What role for the United Nations in Haiti? Washington D.C., 2009.

NASSER, Filipe. PaxBrasiliensis: projeção de poder e solidariedade na estratégia diplomática de participação brasileira em operações de paz da Organização das Nações Unidas. In: O Brasil e as operações de paz: entre a tradição e a inovação. Brasília: Ipea, 2012. P. 213-241.

NETO, Danilo. O Brasil, o Haiti e a MINUSTAH. In: O Brasil e as operações de paz: entre a tradição e a inovação. Brasília: Ipea, 2012. P. 243-267.

ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (ONU). Background informationontheResponsibilitytoProtect. In: <http://www.un.org/en/preventgenocide/rwanda/about/bgresponsibility.shtml&gt;. Acesso em 17 de abril de 2014.

SPEKTOR, Matias. HumanitarianInterventionismBrazilianStyle? In: Gender Equality: Political Backrooms, Corporate Boardrooms and Classrooms, verão de 2012.

VERWIMP, Philip. Death and survival during the 1994 genocide in Rwanda.Population Studies, v. 58, n. 2, 2004, p. 233-245.

[i]Ver conceitos sobre a onda rosa em CARVALHO, 2013.

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