Gibraltar e a União Europeia: limitações institucionais no processamento de uma disputa tricentenária?


Fabiano Augusto de Araújo

Resumo

O mês de agosto de 2013 marcou um novo episódio no impasse político entre Espanha e Reino Unido acerca de Gibraltar. Tendo como pano de fundo um desacordo referente às águas territoriais na região, este desentendimento reflete a perenidade da questão e a dificuldade de se processar de forma eficaz tal situação. Essa conjuntura vem sendo administrada por meio de medidas paliativas desde a época imperial – a partir do séc. XVIII – e implica em crises políticas sistemáticas entre os dois países.

Panorama histórico e posicionamentos

Gibraltar é uma colônia remanescente do extinto Império Britânico e se localiza no extremo sul da península Ibérica, fazendo fronteira com a província espanhola de Cádiz. Com cerca de trinta mil habitantes distribuídos por aproximadamente 6,5 km², o território conta com um grande rochedo de calcário que, historicamente, o protegeu de incursões militares (APÓS CONVERSA COM…, 2013).

Todavia, tradicionalmente o Rochedo – como também é conhecido – remeteu uma importância geopolítica relevante no jogo de poder europeu e mundial e, por conta disso, o setor militar sempre teve grande presença na região. Gibraltar está sob tutela britânica desde 1713, por meio do Tratado de Utrecht[i], no qual a Espanha abdicava eternamente da soberania sobre esse território em favor da Inglaterra (SOUZA, 2013). Apesar disso, Gibraltar é alvo de cobiças por parte do governo da Espanha, que reclama a volta da soberania sobre o local desde longa data, apesar de adotar uma postura mais incisiva a partir da década de 1960, quando passou a empregar esforços de descolonização nas Nações Unidas (MADRID CRITICA ‘ANACRONISMO’…, 2013).

O Estreito de Gibraltar constitui o ponto mais próximo entre os continentes africano e europeu, além de ser uma das portas da terceira maior via marítima no que tange ao transporte comercial mundial – o Mar Mediterrâneo (WHAT ARE THE…, 2013). Ao manter uma base militar em Gibraltar, o Reino Unido consagrou o seu poderio naval global, pois o local passou a ser um importante entreposto para operações militares de além-mar, como por exemplo, nas Guerras Mundiais – operações no Mediterrâneo e norte da África – e nas Guerras das Malvinas (1982), do Golfo (1991) e do Afeganistão (2002). O governo britânico afirma o seu direito de soberania inquestionável sobre o território argumentando o princípio da autodeterminação da população de Gibraltar[ii], já que Reino Unido consolidou uma colônia de povoamento no Rochedo (GIBRALTAR: WHAT IS…, 2013). Portanto, ambas as posições diametralmente opostas têm marcado negativamente a relação bilateral desses países, que passa de tempos em tempos por crises políticas correspondentes a Gibraltar. A última delas vem ocorrendo desde meados de 2013 e impõe sérios desafios.

O recife artificial e os direitos de pesca

Desde o fim de junho de 2013 a população de Gibraltar vem enfrentando constantes atrasos no tráfego na fronteira com a Espanha. Por ser um território fronteiriço e devido à complementariedade econômica com o país[iii], o fluxo entre as duas regiões é constante.  Por isso, a imposição por parte do governo espanhol de checagens extras para a travessia[iv] gerou significativo prejuízo e transtornos em Gibraltar, além de ter incitado ao descontentamento das autoridades britânica e local, as quais, no mês de agosto desse ano, iniciaram uma série de movimentações políticas em torno do caso.

A principal reclamação é que tais restrições promovidas pelo governo espanhol são de cunho estritamente político e vão contra os preceitos da União Europeia (UE), que, entre outras coisas, rezam sobre a livre circulação de pessoas e bens dentro do bloco.  Esse argumento funda-se na acusação de que a Espanha estaria usando tal artifício como arma política para retaliar Gibraltar, que recentemente instalou cerca de setenta blocos de concreto no mar (Q&A: GIBRALTAR ROW, 2013).

Segundo as autoridades do Rochedo, os blocos de concreto foram alocados no local com o intuito de proteger a vida marinha, que estava sendo ameaçada pelos pescadores espanhóis[v]. Por outro lado, Madri se posicionou veementemente contra essa ação, alegando que Gibraltar estava cerceando o direito de pesca dos espanhóis, além de não poder atuar dessa forma em águas internacionais do ponto de vista legal. De acordo com o Direito Internacional, a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM) dispõe que o mar territorial de um Estado corresponde a um espaço marítimo/aéreo de doze milhas náuticas – o que corresponde a, aproximadamente, 1.800 metros – a partir de sua costa, nas quais tal Estado exerce completa soberania. Já no que se refere à Zona Econômica Exclusiva (ZEE) o CNUDM institui que esta se insere além daquelas 12 milhas marítimas e o Estado pode explorar economicamente os recursos naturais de tal área, tendo como limite duzentas milhas (SOUZA, 1999). Assim, a queixa espanhola é calcada na afirmação de que Gibraltar estaria ferindo a sua zona econômica exclusiva ao impedir a exploração da pesca através dos blocos de concreto. Já o governo de Gibraltar alega que os blocos foram postos dentro de suas águas territoriais (GIBRALTAR ABRE NOVA…, 2013).

Dessa maneira, além do impasse político histórico e efervescente, colocam-se em jogo interesses econômicos importantes, uma vez que, a atividade pesqueira é a principal fonte de renda naquela região da Espanha. Ainda nesse contexto, a Espanha emitiu a justificativa de que tais procedimentos não eram uma medida política contra Gibraltar, mas sim uma necessária ação de contingência do tráfico ilegal de tabaco na região (FIGHTING OVER THE…, 2013). Ademais, Mariano Rajoy, Primeiro Ministro da Espanha, acusa o Rochedo de promover lavagem de dinheiro e fazer vistas grossas para o tráfico de tabaco[vi].

Nesse cenário, no dia 18 de agosto de 2013, ocorreu um grande protesto de pescadores espanhóis nas imediações do local onde se localizam os blocos. Esses pescadores mobilizaram cerca de cinquenta embarcações pesqueiras e afirmavam o seu direito de pesca no local. Essa movimentação foi acompanhada de perto por barcos das autoridades de ambos os lados, o que gerou um clima de tensão (PESCADORES ESPAÑOLES PROTESTAN…, 2013). No dia seguinte, a fragata britânica HMS Westminster aportou em Gibraltar para a realização de exercícios militares previamente programados, porém este ato foi interpretado como provocação pela população espanhola (NAVIOS DE GUERRA…, 2013).

Nessas circunstâncias, o Primeiro Ministro britânico, David Cameron, ameaçou tomar medidas legais contra os bloqueios da Espanha na fronteira e fez um pedido formal, em 16 de agosto de 2013, na Comissão Europeia (CE)[vii] para que este órgão enviasse uma equipe de monitores para averiguar a legitimidade da ação espanhola (DAVID CAMERON ASKS…, 2013). Por outro lado, a Espanha também reclamou junto à União Europeia sobre o suposto contrabando de tabaco. Dessa forma, percebe-se que, na incapacidade de resolver bilateralmente este litígio secular, ambos os lados contendores apelaram para um aparato institucional organizado – a UE –, que foi inevitavelmente tragado para a discussão.

A União Europeia em cena

Uma equipe técnica de seis observadores foi enviada a Gibraltar, no dia 25 de setembro de 2013, pela Comissão Europeia no intuito de identificar as reais condições do trânsito entre os dois lados. Entretanto, é importante salientar que, de acordo com Jose Manuel Barroso – Presidente da CE –, os assuntos referentes à soberania devem ser resolvidos diretamente entre os dois países, cabendo à CE a resolução de temas que concernem à livre circulação de bens e pessoas e às condições de mercado, ou seja, uma agenda sustentada nos fundamentos legais da Organização (COMISSÃO EUROPEIA ENVIA…, 2013). Devido ao fato de que, legalmente, essa inspeção não tem um prazo limite para ser encerrada, suas conclusões ainda se mostram de certa forma imprevisíveis, haja vista que, uma vez coletadas as informações pertinentes in loco, tais dados serão posteriormente encaminhados para análise na sede da CE, em Bruxelas. Outro aspecto que corrobora tal imprevisibilidade é o fato de que as acusações mútuas encontram-se carregadas de retórica política, o que dificulta, por ora, uma análise precisa da situação.

Desse modo, é importante encaminhar a análise do presente artigo na direção das possibilidades da UE neste quadro, isto é, em que medida e através de quais meios essa Organização é capaz de processar o conflito político em questão. Em linhas gerais, a CE dispõe de dispositivos coercitivos que visam à adequação do comportamento dos Estados-membro, como, por exemplo, o art. 258º[viii] do TFEU – Treaty of Funtioning of European Union. Esse artigo estabelece que, a partir da identificação de uma situação que não esteja em conformidade com os princípios da União, o caso é encaminhado para a Corte de Justiça da União Europeia[ix], que prescreve medidas e prazos para que tal circunstância seja normalizada. Caso o Estado-membro não se adeque, este estará sujeito a penalidades e sanções (TREATY ENFORCEMENT ACTIONS…).

As medidas de enforcement[x] da Organização podem ir desde penalidades básicas – como o pagamento diário no valor de 630 euros – até a suspensão de determinado país do Bloco. A definição dessas sanções se dá no âmbito da Corte de Justiça e varia conforme o caso analisado. Além disso, o art. 259º[xi] do TFEU versa sobre disputas entre dois Estados-membros, as quais, segundo este artigo, devem ser tratadas unicamente no âmbito da CE, em detrimento de qualquer outro método de resolução de disputa (TREATY ENFORCEMENT ACTIONS…).

Com relação ao fluxo de bens e pessoas – argumento britânico –, este é um dos fundamentos da UE, pois uma de suas principais instituições é a cidadania da União[xii], ou seja, a implementação de uma noção de cidadania coletiva, o que resulta na defesa e disseminação dos direitos humanos e princípios democráticos – entre eles a livre circulação – no conjunto da população do Bloco. Nesse sentido, deriva-se dessa prerrogativa a possibilidade de um mercado comum e da adoção de um passaporte universal, que garantem essa liberdade de locomoção através das fronteiras internas da União (BATISTA, 1998).

Não obstante, apresenta-se uma contradição nesse quadro. Além de a livre circulação figurar como um dos preceitos básicos da UE, esta possui uma instância específica que trata dessa questão, o Acordo de Schengen. Estruturado em 1985 e posto em prática em 1997, esse acordo congrega 24 Estados no que se convencionou como Espaço Schengen. Tal acordo estabelece regras que visam a incentivar a livre circulação e a regulamentar a concessão de asilo político. Assim sendo, ele lança as bases para o estabelecimento de uma fronteira externa comum, que, em última análise, fomenta a mobilidade intereuropeia dentro do determinado Espaço (O ESPAÇO E A…). A contradição instala-se, então, no fato de que o Reino Unido não participa efetivamente do Acordo e, em decorrência disso, não pode reivindicar total suporte baseado nos princípios de Schengen. Isto posto, a Espanha, que passou a integrar o Espaço Schengen a partir de 1991, poderia considerar que a fronteira com Gibraltar se constitui como uma ‘fronteira externa’ tendo em vista a ausência do Reino Unido nesse fórum, o que justificaria de certa forma a acentuação dos controles fronteiriços.

Por outro lado, a questão de uma taxação injusta de um produto – queixa espanhola – também está imbricada nos mecanismos institucionais da UE, como o art. 101º do TFEU, que fomenta as condições justas de competição comercial, bem como a saúde fiscal e financeira dos membros do Bloco, dos quais dependem a estabilidade coletiva e o funcionamento ideal do mercado comum.

Considerações Finais

É inegável que a União Europeia exerce o papel de mediador direto de divergências dentro do bloco. Essa função faz parte de sua razão de ser, já que se constitui como o locus imediato de discussão e negociação dentro de suas fronteiras. Há de ser ressaltada a sua grande contribuição no processo de integração regional, especialmente na esfera política, pois, através de tal integração, os litígios políticos são processados de forma dialogada e prezando pela paz. Em outras palavras, a UE foi fundamental para fazer emergir um padrão de comportamento pacífico entre as suas unidades constituintes frente a impasses que desafiam a ordem, propiciando um ambiente organizado e pacífico ao invés de conflituoso e caótico, como aqueles historicamente presentes no contexto europeu até a primeira metade do século XX.

Contudo, apesar de contar com um arcabouço institucional que promove a paz, tais dispositivos são limitados. Faz-se mister ressaltar que a União não é entendida como um poder superior sobreposto aos Estados que a compõem. Por mais que ela detenha meios jurídicos de coerção, efetivamente ela não é superior à soberania estatal, uma vez que os Estados são compreendidos como atores autônomos, soberanos e detentores exclusivos do monopólio legítimo de recursos e uso da força. Além disso, aqueles dispositivos aludem a temáticas igualmente limitadas, isto é, temáticas que são delineadas pelos contornos da instituição.

Outro fator premente que se impõe é a não participação efetiva do Reino Unido no Espaço de Schengen, o que limita ainda mais a condução da UE no caso. Isso quer dizer que esse espaço pode ser entendido como outro canal institucional pelo qual a UE poderia processar o conflito, já que essa convenção lida com uma agenda específica que perpassa por esse desentendimento conjuntural anglo-espanhol. Então, a ausência dos britânicos nesse fórum, de certa forma, dá uma brecha jurídica para os controles fronteiriços da Espanha, pois dessa forma entende-se que o país ibérico não deve absoluta liberdade de circulação aos cidadãos provenientes do Reino Unido, ainda que haja o estímulo para o alargamento do Espaço Schengen por parte da UE, além do respeito a patamares básicos de liberdade de circulação estabelecidos na fundação do Bloco.

Em suma, isso significa que enquanto o debate em torno de Gibraltar residir em agendas como direitos humanos, livre circulação e liberdade comercial, por exemplo, a UE, por meio de suas agências, tem condições de processar os gargalos eficazmente. No entanto, se a pauta da discussão passar a abordar questões um pouco mais profundas e complexas, como a disputa pela soberania do Rochedo, a União torna-se prescindível, como o próprio presidente da CE chegou a reconhecer. Portanto, é nítido que a UE, a despeito de contribuir para a paz e assegurar um debate minimamente pacífico e estável entre Reino Unido e Espanha, não é capaz de gerir estruturalmente este caso, ou seja, na medida em que não se dispõe a trazer a disputa pela tutela de Gibraltar para o centro do debate, ela ignora o cerne deste conflito, propondo-se a agir somente sobre aspectos marginais dessa questão.

Por outro lado, como ressaltado acima, os esforços institucionais da Organização não podem ser desconsiderados. Assim, por já contar com uma articulação política contundente e com convenções acerca das demandas impostas pela recente questão de Gibraltar, a União Europeia é capaz de moldar os comportamentos desses Estados na direção de seus princípios básicos. Isto é, caso seja apurado que a Espanha está de fato obstruindo o fluxo binacional, esse país ficará passível de sanções se não adequar-se às proposições a serem sugeridas pelo Tribunal de Justiça. Já, em contraposição, se ficar provado pela Comissão que Gibraltar excedeu em seus direitos náuticos ao intervir nas águas contestadas, além de promover a lavagem de dinheiro e não respeitar as taxas justas de comércio, estará igualmente sujeito às sanções.

Esse aspecto recente da disputa, portanto, pode ser atenuado por meio dos caminhos institucionais oferecidos pela UE. Entretanto, as relações bilaterais entre os países permaneceram sujeitas a novas crises em torno do Rochedo até que ambos os lados concordem com uma solução satisfatória que abarque os interesses da Espanha, do Reino Unido e de Gibraltar, o que mostra-se improvável com a atual articulação da União Europeia. Além disso, por não admitir que seus conflitos internos sejam transbordados para outras instâncias – como a ONU, por exemplo – a Organização impõe um ciclo vicioso sobre essa embate, pois, além de não atacar as causas da disputa, não permite que nenhum outro ator externo a ela o faça.

Referências

APÓS CONVERSA COM Espanha, UE enviará missão para verificar fronteira com Gibraltar. Opera Mundi. 2013. Disponível em: <http://operamundi.uol.com.br/conteudo/noticias/30684/apos+conversa+com+espanha+ue+enviara+missao+para+verificar+fronteira+com+gibraltar.shtml>. Acesso em 21 out. 2013.

BATISTA, Vanessa Oliveira. União européia: livre circulação de pessoas e direito de asilo. Belo Horizonte: Del Rey, 1998. 248p.

COMISSÃO EUROPEIA ENVIA missão para a fronteira entre Espanha e Gibraltar. TSF. 2013. Disponível em: <http://www.tsf.pt/PaginaInicial/Internacional/Interior.aspx?content_id=3417226>. Acesso em 5 out. 2013.

CONVENÇÃO EUROPEIA SOBRE O FUTURO DA EUROPA, 2003, Salónica, GR. Projecto de tratado que estabelece uma constituição para a Europa. Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 2003. 332 p.

DAVID CAMERON ASKS EU president Jose Manuel Barroso to urgently send monitors to Gibraltar border. The Independent. 2013. Disponível em: < http://www.independent.co.uk/news/uk/politics/david-cameron-asks-eu-president-jose-manuel-barroso-to-urgently-send-monitors-to-gibraltar-border-8771260.html?origin=internalSearch>. Acesso em 7 out. 2013.

FIGHTING OVER THE Rock. The New York Times. 2013. Disponível em: <http://www.nytimes.com/2013/09/14/world/europe/fighting-over-the-rock.html?pagewanted=all&_r=0&gt;. Acesso em 3 out. 2013.

GIBRALTAR ABRE NOVA ‘guerra’ entre Londres e Madrid. Económico.  2013. Disponível em: < http://economico.sapo.pt/noticias/nprint/174936.html>. Acesso em 21 out. 2013.

GIBRALTAR: WHAT IS at stake? The Telegraph. 2013. Disponível em: <http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/spain/5878914/Gibraltar-what-is-at-stake.html>. Acesso em 21 out. 2013.

MADRID CRITICA  ‘ANACRONISMO’ de Gibraltar e renova apelo ao diálogo com Londres. Público. 2013. Disponível em: < http://www.publico.pt/mundo/noticia/madrid-critica-anacronismo-de-gibraltar-e-renova-apelo-ao-dialogo-com-londres-1607138>. Acesso em 21 out. 2013

NAVIOS DE GUERRA britânicos chegam a Gibraltar para exercícios. Terra. 2013. Disponível em: < http://noticias.terra.com.br/mundo/europa/navios-de-guerra-britanicos-chegam-a-gibraltar-para-exercicios,988736f1af880410VgnCLD2000000dc6eb0aRCRD.html>. Acesso em 4 out. 2013.

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PESCADORES ESPAÑOLES PROTESTAN por no poder faenar en el Peñón. El Mundo. 2013. Disponível em: <http://www.elmundo.es/elmundo/2013/08/18/espana/1376788805.html&gt;. Acesso em 5 out. 2013.

Q&A: GIBRALTAR ROW. BBC. 2013. Disponível em: <http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-23576039&gt;. Acesso em 3 out. 2013.

SOUZA, Ayrton Ribeiro de. A questão de Gibraltar na política externa espanhola: uma análise dos pressupostos políticos, 2013. Disponível em: < http://mundorama.net/2013/03/31/a-questao-de-gibraltar-na-politica-externa-espanhola-uma-analise-dos-pressupostos-juridicos-por-ayrton-ribeiro-de-souza/>. Acesso em 21 out. 2013.

SOUZA, Jairo M. de. Mar Territorial, Zona Econômica Exclusiva ou Plataforma Continental? Revista Brasileira de Geofísica, [online], v.17, n.1. 1999.  Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/rbg/v17n1/v17n1a07.pdf>. Acesso em 21 out. 2013.

Spanish Police fire four shots at British jet skier off Gibraltar: UK government condemn ‘completely unacceptable’ use of force in British waters. Daily Mail. 2013. Disponível em: <http://www.dailymail.co.uk/news/article-2348272/Spanish-police-shots-British-jet-skier-Gibraltar-UK-government-condemn-completely-unacceptable-use-force-British-waters.html&gt;. Acesso em 2 out. 2013.

TREATY ENFORCEMENT ACTIONS against member states. Disponível em: <http://fds.oup.com/www.oup.com/pdf/13/9780199639809.pdf>. Acesso em 10 out. 2013.

WHAT ARE THE competing claims over Gibraltar? BBC. 2013 Disponível em: <http://www.bbc.co.uk/news/magazine-23617910>. Acesso em 9 out. 2013.


[i] Tratado que finalizou a Guerra de Sucessão Espanhola.

[ii] Em 2002, um referendo em Gibraltar apontou o interesse geral de cidadania britânica da população do Rochedo.

[iii] Além de ter fronteira com a cidade espanhola de La Línea de La Concepción, a população de Gibraltar também mantém laços com a cidade de Algeciras, que se situa nas imediações. Existe um grande número de cidadãos, de ambos os lados da fronteira, que exercem alguma atividade econômica no território vizinho e, por isso, necessitam atravessar a fronteira diariamente.

[iv] O governo espanhol impôs aos motoristas que atravessavam a fronteira verificações além daquelas já tradicionais, fazendo com que os processos alfandegários se delongassem por tempo muito acima do normal, o que resultou em longos engarrafamentos e atrasos.

[v] Na intenção de formar uma barreira física que incentivaria a proliferação de um recife artificial, esse recurso se tornaria um obstáculo para os barcos pesqueiros da Espanha.

[vi] O governo da Espanha acusa as autoridades de Gibraltar de promoverem uma taxação de cigarros muito inferior àquela praticada na Espanha, o que privilegiaria a economia do Rochedo em detrimento da espanhola.  Desse modo, o mercado espanhol estaria sendo invadido por esses produtos.

[vii] A Comissão Europeia é um órgão institucional componente da União Europeia e tem como função proteger e executar os interesses coletivos do Bloco à luz das prescrições legislativas e dos dispositivos do Parlamento Europeu.

[viii] “Se a Comissão considerar que um Estado-Membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados, formulará um parecer fundamentado sobre o assunto, após ter dado a esse Estado oportunidade de apresentar as suas observações. Se o Estado em causa não proceder em conformidade com este parecer no prazo fixado pela Comissão, esta pode recorrer ao Tribunal de Justiça da União Europeia” (TREATY ENFORCEMENT ACTIONS…, p. 174).

[ix] Órgão constitutivo da Comissão Europeia.

[x] Termo que se refere aos mecanismos de controle de uma instituição/organização internacional.

[xi]“Qualquer Estado-Membro pode recorrer ao Tribunal de Justiça da União Europeia, se considerar que outro Estado-Membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados.

Antes de qualquer Estado-Membro introduzir recurso contra outro Estado-Membro, com fundamento em pretenso incumprimento das obrigações que a este incumbem por força dos Tratados, deve submeter o assunto à apreciação da Comissão. A Comissão formulará um parecer fundamentado, depois de os Estados interessados terem tido oportunidade de apresentar, em processo contraditório, as suas observações escritas e orais. Se a Comissão não tiver formulado parecer no prazo de três meses a contar da data do pedido, a falta de parecer não impede o recurso ao Tribunal.” (TREATY ENFORCEMENT ACTIONS…, p. 184).

[xii] Instituída por meio do Tratado da União, que por sua vez está inserido no Tratado de Maastricht, de 1992.

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