Uma tentativa de regulação do comércio internacional de armas

Daniel Teixeira da Costa Araújo

Márcia de Paiva Fernandes

Resumo

A aprovação do Tratado Internacional sobre o Comércio de Armas na Assembleia Geral da ONU inaugura a tentativa dos países de estabelecerem uma regulação neste comércio que possui implicações tanto políticas quanto econômicas. O Tratado, a despeito de suas limitações, possui o objetivo de impedir o fluxo ilegal de armas lícitas a fim de que não sejam usadas em atividades terroristas e que desrespeitem os direitos humanos.

Introdução

No dia 02 de abril de 2013 foi aprovado pela Assembleia Geral da ONU o Tratado Internacional sobre o Comércio de Armas, o que trouxe a atenção mundial de volta para esse assunto. As discussões a respeito do Tratado se justificam não apenas pelo fato de o comércio internacional de armas movimentar bilhões de dólares anualmente, mas também devido às potências militares envolvidas em tal atividade e ao crescente número de armas comercializadas nas últimas décadas.

A complexidade deste tipo de comércio reflete o longo tempo em que a proposta de elaboração de um tratado dessa natureza tramitou no âmbito da ONU. Interesses políticos e econômicos de exportadores e importadores de armas representaram uma parcela dos desafios da proposta. Apesar de suas limitações – como a ausência de mecanismos de enforcement – o Tratado busca regular uma atividade que há anos vem sendo praticada pelos países com base apenas em seus regulamentos internos que, muitas vezes, são ineficazes.

Dados gerais sobre o comércio internacional de armas

Durante as duas últimas décadas da Guerra Fria, o comércio internacional de armas apresentou números muito elevados, aproximadamente 74 bilhões de dólares em materiais bélicos foram negociados, especialmente para o Oriente Médio (SILVA, 2010). Após a década de 1990, porém, a venda de armas aumentou consideravelmente no mundo devido à eclosão de vários conflitos regionais e de guerras civis, ao maior interesse econômico do que político entre os países exportadores e aos conflitos travados nas antigas repúblicas soviéticas. Ademais, na metade do século XX, os países do hemisfério Sul começaram a desenvolver suas próprias indústrias bélicas em nome da segurança e do desenvolvimento, aumentando o número de armas existentes, porém, mesmo as que já tinham se tornado obsoletas continuavam sendo utilizadas, especialmente em conflitos regionais. Atualmente, estima-se que existam no mundo mais de 870 milhões de armas de fogo, sendo que mais da metade desse número é portada por civis, e que anualmente até 900 mil armas são produzidas (ROLO, 2008).

A prática da comercialização de armamentos possui implicações distintas quando comparada ao comércio de outros bens, pois, embora contribua para a entrada de divisas e até mesmo para o crescimento econômico dos países exportadores, o comércio internacional de armas também possui implicações políticas para ambos, importadores e exportadores. Nesse sentido, a venda de armas por um país pode torná-lo corresponsável pelo desenvolvimento de conflitos armados, mas também pode favorecer países opositores se estes comprarem essas armas ou se essas armas se desviarem por meio do comércio ilícito. Portanto, a venda de armas é considerada uma variável que pode influenciar a política externa e, por isso, é utilizada muitas vezes como um instrumento para obter vantagens nas relações com outros países (MORAES, 2011). O trecho a seguir elucida essa afirmação:

Cada uma das transações individuais que constitui o comércio de armas implica em uma relação bilateral de transferência de armas, envolvendo algumas formas de troca, nas quais o fornecedor disponibiliza o material bélico em troca de dinheiro, crédito, bens de troca ou serviço militar e político, como a participação em alianças ou o apoio do fornecedor em posição do país comprador nas Nações Unidas. A depender da intensidade dos motivos envolvendo a extensão dos recursos do beneficiário, essas relações podem ser breves e superficiais ou chegam a se desenvolver em associações de longa duração, envolvendo várias transferências de sistemas de armas (MOMAYESI apud SILVA, 2010, p. 672).

Uma característica recente do comércio internacional de armas é a diminuição da participação governamental e o aumento do número de atores privados em tal atividade, especialmente para armas leves[i], substituindo as grandes empresas estatais (CARVALHO, 2007). Apesar da crise de 2008, os gastos mundiais com armas apresentaram um aumento de 4% em relação a 2007, atingindo um total de 1,46 trilhões de dólares, sendo que Estados Unidos, China, França, Grã-Bretanha, Rússia, Alemanha, Japão e vários países menos desenvolvidos continuam sendo os principais destinos das exportações de armas no mundo, segundo dados da Arms Control and Disarmament Agency[ii] (SILVA, 2010). O fato de que países que fabricam armas também serem os principais compradores demonstra que as armas vendidas não possuem a mesma tecnologia das que são fabricadas internamente e também o grande interesse econômico envolvido neste comércio.

O Tratado Internacional sobre o Comércio de Armas e as reações causadas

Após mais de uma década de negociações, a Assembleia Geral da ONU aprovou o Tratado Internacional sobre o Comércio de Armas (TCA)[iii], a primeira iniciativa de regulação internacional do mercado bélico de armas convencionais com o intuito de reduzir o tráfico de armas lícitas e evitar irregularidades, como o fornecimento de armas a grupos acusados de crimes contra a humanidade, máfias e quadrilhas de tráfico de drogas. Não envolvendo drones (aviões não tripulados), blindados de tropas, equipamentos militares e munições, o TCA trata de armas de fogo, como pistolas e revólveres convencionais, e de armamento militar, como tanques, veículos blindados de combate, sistemas de artilharia de grosso calibre, caças, helicópteros de combate, navios de guerra, mísseis e lançadores de mísseis. Além disso, o TCA deixa a cargo de cada país, sob pena de sanções, avaliar, antes da realização das transações, se as armas podem ser utilizadas para eludir algum embargo internacional, cometer violações graves contra os direitos humanos ou serem usadas por terroristas ou criminosos. O desafio para a aprovação do TCA, no entanto, era conseguir tal feito sem ameaçar os interesses e as indústrias de armamentos das principais potências ocidentais (EUA, Rússia, França, Alemanha e Grã-Bretanha) e da China, atualmente os maiores fabricantes de armas do mundo. A aprovação do TCA aconteceu por maioria, e não por consenso, como é normalmente exigido para a aprovação de qualquer tratado, após resolução apresentada pela Costa Rica retirando essa exigência, obtendo o resultado de 155 votos favoráveis, 22 abstenções e 3 contrários (Coreia do Norte, Irã e Síria). Durante as negociações, foi entregue uma declaração de 103 países, criticando o rascunho do acordo devido a lacunas no texto, como não ser suficientemente rigoroso com relação às munições ou a definição utilizada para armas pequenas e luninosas (EMBATE ENTRE POTÊNCIAS…, 2013; ONU APROVA PRIMEIRO…, 2013).

Em artigo para o Le Monde, dias antes da aprovação do TCA, Alexandra Geneste apontou, com base no texto que não havia conseguido consenso na Conferência da ONU organizada em julho de 2012, alguns pontos importantes que podem tornar o TCA ineficaz. Responsáveis por mais de 30% das vendas de armas no mundo, os EUA alegam, sob influente lobby da National Rifle Association, que o TCA ameaça o artigo de sua Constituição que autoriza o porte de armas no país, embora o TCA seja destinado a regular apenas o comércio entre nações e traga explicitamente em seu texto a cláusula de não intervenção em questões de jurisdição interna dos Estados signatários. Segundo Geneste, além disso, a Rússia e outros países considerados céticos quanto ao Tratado, como a Síria, o Egito, o Irã e a Coreia do Norte, podem evocar a segurança nacional para fugirem de acusações de violação grave aos direitos humanos, enquanto a Índia, o Paquistão, o Japão e a Arábia Saudita já sinalizaram em 2012 o direito à legítima defesa. Acrescente-se a isso o fato de que qualquer transferência de armas realizada na forma de acordos de doação, empréstimo ou ajuda militar não seria coberta pelo TCA, logo não encontrariam restrições nos termos do Tratado.

Talvez a maior novidade trazida pelo TCA seja a ligação entre as vendas de armas e o registro do respeito aos direitos humanos por parte dos compradores, já que o país vendedor deve avaliar se há risco de as armas serem usadas em atos terroristas, genocídios, crimes contra a humanidade ou crimes de guerra, ainda que já se tenha chamado a atenção para as dificuldades de definição desses termos ou para o fato de que essas alegações podem ser usadas como meio para pressionar certos países. Há que se destacar ainda o problema de como liberar a venda de armas para grupos que lutam contra governos abusivos. Como ressalta Neil MacFarquhar, embora o TCA não tenha mecanismos de monitoramento e sua implementação possa levar anos, pela primeira vez os vendedores de armas poderão determinar como seus clientes farão o uso das armas e tornar de domínio público essas informações, trazendo um sentido moral a um comércio que movimenta anualmente bilhões de dólares (MACFARQUHAR, 2013).

Outro problema que se coloca quanto ao TCA diz respeito à assinatura e à ratificação por parte dos países membros da ONU. Mesmo tendo votado a favor da aprovação do TCA, os países não são obrigados a assinarem o Tratado, ou mesmo uma vez assinando, não necessariamente têm que ratificá-lo, levando-o à apreciação de seus Congressos Nacionais para que lhe seja atribuído o valor de lei nacional. Além disso, o TCA pode se ver enfraquecido, caso as grandes potências não o ratifiquem, o que eleva a necessidade de pressão pública para que o TCA encontre a máxima adesão possível, cabendo destacar que o Tratado entrará em vigor apenas após a ratificação por um mínimo de 50 países. Essa pressão pública pode vir do próprio TCA, uma vez que estabelece um fórum internacional que publicará relatórios sobre a venda de armas e os nomes dos países que violarem as regras. Nesse sentido, como destaca MacFarquhar, ainda que o TCA leve tempo para ser implementado como lei internacional, ele tem a capacidade de estabelecer padrões que poderão ser usados como diretrizes políticas e morais.

Entretanto, a crítica mais pungente ao TCA vem de Tilman Brück e Paul Holtom, respectivamente Diretor do Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) e Diretor do Programa sobre Transferências de Armas do SIPRI. Segundo eles, o comércio de armas vem mudando rapidamente nas décadas recentes, sendo que as transferências internacionais de armas não mais se dão em embarcações que levam armas diretamente do país produtor para o país comprador, somando-se ao fato de que, em conflitos atuais, tem-se usado armas que eram marginais ou desconhecidas há 20 anos, o que exigiria a revisão constante do escopo de armas abarcadas pelo TCA, porém o texto prevê emendas apenas após seis anos da entrada em vigor do Tratado. Para Brück e Holtom, o texto permanece enraizado no passado e pouco adaptado a futuras mudanças, já que o escopo do TCA deve ser estabelecido, no momento em que entrar em vigor, pelas descrições utilizadas no Registro das Nações Unidas sobre Armas Convencionais (UNROCA). Porém, apesar de algumas atualizações, o escopo do UNROCA é definido por itens que eram considerados indispensáveis para ataques surpresa e ofensivas militares de larga escala no fim da Guerra Fria, excluindo, por exemplo, mísseis terra-ar, os quais representam uma parcela significativa do comércio de armas atual, e veículos aéreos não tripulados.

Brück e Holtom apontam três implicações principais das mudanças atuais na realidade do comércio internacional de armas e que deveriam ser levadas em conta pelo TCA: 1) o TCA deveria estabelecer claramente como os Estados trabalharão para prevenir o desvio de armas para o mercado ilegal e para definir usos e usuários finais, 2) o TCA precisaria de uma cláusula contra a evasão que assegurasse que os Estados não iriam abandonar suas obrigações, por exemplo, fornecendo kits com partes para a montagem de armas no país importador ou transferindo tecnologia que eles sabem que foge do escopo do TCA, e 3) o TCA deveria incluir um mecanismo explícito para assegurar que o escopo de armas coberto pelo Tratado será regularmente revisado.

Considerações finais

Ainda que se mostre frágil em alguns aspectos formais e possivelmente ineficaz quanto à sua adoção por parte dos Estados, a iniciativa da aprovação do Tratado Internacional sobre o Comércio de Armas vem preencher uma lacuna com relação à necessidade de regulação do comércio de armas no âmbito internacional, notadamente num cenário como o atual em que há a entrada de novos Estados na produção e comercialização de armas. Com isso, fica claro o risco de se deixar o comércio de armas à mercê das regras do livre mercado, no qual interesses econômicos se sobrepõem a qualquer preocupação com direitos humanos ou com a segurança da sociedade civil, principalmente em um momento em que empresas privadas do ramo vêm substituindo o papel dos Estados.

Assim, para que o Tratado encontre a eficácia e eficiência necessárias, a pressão pública internacional tem um papel de grande importância para levar à adesão do maior número possível de Estados, uma vez que o TCA não traz em si, nesse sentido, mecanismos de coerção para além do monitoramento e publicação de relatórios sobre os Estados que descumprirem as resoluções. Além disso, é importante reforçar a necessidade de um dispositivo de atualização do escopo de armas abarcadas pelo TCA para que o Tratado não perca sua efetividade tão logo entre em vigor, uma vez que o avanço tecnológico leva a uma rápida transformação tantos dos meios de produção quanto dos produtos. Por fim, cabe destacar o risco para a credibilidade e eficácia do TCA o fato de a avaliação sobre o uso das armas em violações aos Direitos Humanos ou em atos terroristas ficar a cargo dos próprios países envolvidos no comércio.

REFERÊNCIAS 

CARVALHO, Márcia Siqueira de. Resenha de Livro. Revista Brasileira de Geografia Médica e da Saúde, n.º 3(4), jun. 2007. Disponível em: <http://www.seer.ufu.br/index.php/hygeia/article/view/16864/9287>. Acesso em: 24 abr. 2013.

EMBATE ENTRE POTÊNCIAS e grupo de mais de cem países trava tratado sobre comércio de armas. Carta Capital, 26 mar. 2013. Disponível em: < http://www.cartacapital.com.br/internacional/embate-entre-potencias-e-grupo-de-mais-de-cem-paises-trava-tratado-sobre-comercio-de-armas/>. Acesso em: 26 mar, 2013.

GENESTE, Alexandra. “Commerce des armes: les enjeux d’un traité”. Le Monde, 15 mar. 2013. Disponível em: <http://www.lemonde.fr/international/article/2013/03/15/commerce-des-armes-les-enjeux-d-un-traite_1849104_3210.html>. Acesso em: 20 mar. 2013.

MACFARQUHAR, Neil. “U.N. Treaty is first aimed at regulating global arms sales”. New York Times, 02 abr. 2013. Disponível em: <http://www.nytimes.com/2013/04/03/world/arms-trade-treaty-approved-at-un.html?pagewanted=all&_r=3&>. Acesso em: 03 abr. 2013.

MORAES, Rodrigo Fracalossi de. O mercado internacional de equipamentos militares: negócios e política externa. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, Brasília, 2011. Disponível em: <http://www.ecsbdefesa.com.br/defesa/fts/TD1596.pdf>. Acesso em: 24 abr. 2013.

ONU APROVA PRIMEIRO tratado para regular comércio global de armas. Folha de São Paulo, 02 de abr. 2013. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/mundo/1255978-assembleia-geral-da-onu-adota-primeiro-tratado-sobre-comercio-de-armas.shtml>. Acesso em: 02 abr. 2013.

 ROLO, José Manuel. SA & LW – O flagelo das armas ligeiras. Economia Global e Gestão, vol.13, n.º 2, Lisboa, 2008. Disponível em: <http://www.scielo.gpeari.mctes.pt/pdf/egg/v13n2/v13n2a02.pdf>. Acesso em: 24 abr. 2013.

SILVA, Antonio Henrique Lucena. Globalização Militar, Segurança e Desenvolvimento: Comparação entre as Indústrias Aeroespaciais de Defesa de Brasil, Índia e China. Papo Político, vol. 15, n.º 2, Bogotá, jul-dez 2010. Disponível em: <http://www.scielo.org.co/pdf/papel/v15n2/v15n2a10.pdf>. Acesso em: 24 abr. 2013.

STOCKHOLM INTERNATIONAL PEACE RESEARCH INSTITUTE. Recent trends in arms transfers, 2013. Disponível em: <http://www.sipri.org/research/armaments/transfers/measuring/recent-trends-in-arms-transfers>. Acesso em: 24 abr. 2013.

 

[i] Lançadores de mísseis portáteis, rifles de alto calibre e anti-tanques (CARVALHO, 2007).

[ii] Agência independente dos Estados Unidos destinada a conduzir pesquisas a respeito da formulação de políticas de controle de armas e de desarmamento.

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