Mudança de paradigma da política sobre as drogas

Daniel Teixeira da Costa Araújo

Resumo

A política sobre as drogas voltou à agenda internacional sob um certo consenso de que o modelo de guerra às drogas não funcionou. A criminalidade gerada pelo tráfico de drogas trouxe consequências até para a ordem democrática de alguns países, como Colômbia e México. O debate aberto tem proposto uma mudança de abordagem da questão, a qual passa por estratégias como a redução de danos para o usuário e o respeito aos direitos humanos.

Introdução

Recentemente, viu-se a questão das drogas retornar à agenda internacional, porém, não em consequência da violência comumente gerada, mas sim sob o discurso da legalização e da descriminalização. Procurando desvencilhar-se de uma moral conservadora que desenha suas políticas públicas a esse respeito sob o viés da proteção da juventude e da criminalização, muitas vezes indistinta, do tráfico e do consumo, esse novo debate procura trazer mais pragmatismo à questão, encarando-a antes como problema de saúde pública e de direitos humanos. A presente análise delineará, de um lado, as linhas gerais da abordagem conhecida como “guerra às drogas”, apontando falhas e efeitos colaterais que a acompanham, além do papel da ONU na confirmação desse modelo, e, por outro, mostrará as contribuições trazidas pela nova abordagem ancorada na saúde pública e no respeito aos direitos humanos, cujas expectativas de mudança vêm de propostas como redução de danos ao usuário, políticas de regulação legal e descriminalização de certas drogas.

A dificuldade de se estabelecer um debate amplo e aberto se explica pela forte vinculação atual das drogas com o crime organizado e o receio de que políticas voltadas para o tratamento e para a prevenção abandonem totalmente ações repressivas no enfrentamento do crime organizado. Entretanto, a percepção do problema pela sociedade civil, sobretudo na América Latina, tem levado líderes políticos a assumirem uma mudança de orientação, alguns dos quais tendo chegado ao poder justamente devido a sua atuação em políticas de repressão na luta contra as drogas. Otto Pérez Molina[i], presidente da Guatemala, e Juan Manuel Santos[ii], da Colômbia, vieram a público para chamar a atenção para a falência do modelo de guerra às drogas; intelectuais e cientistas[iii] têm se juntado para fortalecer o debate e desfazer o tecido ideológico que ainda sustenta o modelo atual; a 6ª Cúpula das Américas, em abril de 2012, é exemplo da entrada do tema na agenda oficial[iv].

O controle das drogas em princípio e na prática: o papel da ONU e dos EUA

O atual regime internacional de controle de drogas está apoiado em três convenções das Nações Unidas: a Convenção Única sobre Entorpecentes[v], 1961, criou a estrutura das práticas, instituições e critérios norteadores vigentes hoje, os quais os Estados devem seguir, tendo determinado quais substâncias devem ser fiscalizadas, como acrescentar novas substâncias à lista de controle e as atribuições da ONU no sistema internacional de controle das drogas; a Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas[vi], de 1971, criada para lidar com a crescente variedade de drogas surgidas nos anos 60 e 70, definiu medidas de controle da preparação, do uso e do comércio dessas substâncias; e a Convenção contra o Tráfico Ilícito de Drogas Narcóticas e Substâncias Psicotrópicas[vii], de 1988, ápice da expectativa de que a repressão levaria a um mundo livre de drogas, dispôs sobre questões específicas do tráfico de drogas, de substâncias usadas na fabricação de drogas e que não são em si mesmas consideradas drogas ilícitas e de lavagem de dinheiro[viii]. Fica evidente, assim, o papel da ONU na difusão desse modelo de criminalização das drogas, porém, o termo “guerra às drogas” foi cunhado pelo presidente americano Richard Nixon, em 17 de julho de 1971, ao lançar uma campanha de assistência internacional, envolvendo ajuda estratégica e intervenção militar, com o objetivo de desencorajar a produção, a distribuição e o comércio de drogas ilícitas[ix]. O pano de fundo dessa medida foi menos o Festival de Woodstock ou a revolução dos costumes empreendida sobretudo pelos jovens à época, do que a constatação de alto índice de dependência química entre soldados americanos no Vietnã[x]. Com um histórico de políticas de proibição de drogas, como a conhecida Lei Seca[xi], tal medida não configurou novidade na política americana, mas se tornou o modelo de política contra as drogas a ser seguido internacionalmente.

O propósito original da Convenção Única sobre Entorpecentes, a primeira das três[xii], era transferir para a ONU os poderes antes exercidos pela Liga das Nações e reunir o conteúdo dos acordos pré-existentes que dispunham sobre a mesma matéria em um único instrumento[xiii]. No entanto, apesar de reconhecer o uso medicinal e científico das drogas, assim como o direito a saúde e bem-estar, essa Convenção corroborou a política de proibição e criminalização, dando a ela dimensão internacional e unívoca. É importante notar, no entanto, que as medidas punitivas se sobrepuseram às educativas durante a vigência desse modelo, como mostram as estatísticas do aumento do número de prisões ligadas a droga no período: segundo Peter Reuter, professor da Universidade de Maryland, em documento preparado para a Comissão Latino-Americana sobre Drogas e Democracia, em 1980, em torno de 50.000 pessoas foram presas por crimes ligados a drogas, em 2007, esse número era de 500.000. Porém, o Relatório Mundial sobre as Drogas[xiv], da UNODC (Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crimes) reconhece as consequências negativas do modelo adotado, dentre elas o estabelecimento de um mercado negro controlado pelo crime, a necessidade crescente de recursos na luta contra o crime, a transferência dos locais de produção e não sua redução e a estigmatização dos usuários.

Democracia, direitos humanos e redução de danos

A Comissão Latino-Americana sobre Drogas e Democracia[xv] propõe um novo paradigma apoiado em três diretrizes: tratamento do consumo como uma questão de saúde pública; redução do consumo por meio de ações de informação e prevenção; e repressão focada no crime organizado. Conhecidas como políticas de redução de danos, essas ações prevêm a distribuição de seringas, agulhas e cachimbos aos usuários visando a redução de casos de HIV e hepatite, e, às vezes, o fornecimento e uso controlado de certas drogas, como a heroína, procurando-se evitar casos de overdose. Dentro desse paradigma, fala-se também em descriminalização aplicada apenas ao consumidor, retirando o status de lei criminal, o que faz com que o uso, a posse e a aquisição de drogas deixem de ser considerados crime, porém passiveis de sanção administrativa, a qual pode ser multa, advertência ou exigência de se submeter a tratamento. Uma distinção ainda é necessária entre legalização, a qual consiste em trazer para o controle da lei algo ou ação que foi anteriormente ilegal, proibido ou estritamente regulado, e a liberalização, que consistiria na descriminalização e despenalização de algo ou ação. Esta última não está contida nas alternativas de políticas públicas ligadas à redução de danos.

Assim, a mudança de abordagem tem se pautado na defesa dos direitos humanos, os quais têm sofrido constantes violações sob a justificativa da necessidade de cumprimento da guerra às drogas. As acusações mais comuns são de que a guerra às drogas contribui para a epidemia de HIV entre usuários de drogas injetáveis, prejudica a atuação dos sistemas públicos de saúde, causa a sobrecarga do sistema de justiça criminal, estigmatiza os usuários, dificultando sua reinserção social, e compactuam, em alguns países, com as práticas da tortura, do trabalho forçado, de tratamento degradante e com a pena capital[xvi]. Rick Lines[xvii] alerta para o fato de os esforços internacionais no controle sobre as drogas serem historicamente moldados como missão humanitária, porém exercidos por políticas e práticas pautadas na aplicação da lei penal, causando o efeito oposto ao desejado. Assim, segundo Lines, o regime de controle internacional das drogas e a lei internacional dos direitos humanos parecem atuar em universos paralelos, em cujo intervalo violações aos direitos humanos em nome do controle sobre as drogas passam despercebidas e largamente inquestionadas. A criminalização, portanto, impede que o usuário se aproxime de centros de prevenção, auxílio e tratamento e, por conseguinte, se aparte cada vez mais da sociedade; a sociedade, por sua vez, estigmatiza o usuário, interpretando erroneamente a dependência como desvio moral ou falta de vontade em deixar o vício.

Dependência e tratamento

Ao contrário do ato, muitas vezes voluntário, do consumo recreativo de drogas, a dependência química é atualmente considerada uma doença e, como tal, necessita tratamento. De acordo com o National Institute on Drug Abuse[xviii], ligado ao Departamento Americano de Saúde e Serviços Humanos, a dependência química é conceitualmente definida como uma doença crônica, podendo ser, portanto, administrada, e não curada, a qual afeta diretamente o funcionamento do cérebro, levando à procura e consumo compulsivos de drogas, apesar dos danos provocados à saúde do usuário. Comprometida a autonomia de escolha e decisão do indivíduo, o tratamento pode exigir mais do que a sincera intenção do usuário de abandonar o consumo dessas substâncias. Assim, para conter os efeitos perturbadores da abstinência, tem sido usada, com grande sucesso, uma combinação de remédios e terapia comportamental. É importante salientar que, a exemplo de outras doenças crônicas, como a asma e a diabetes, a reincidência existe enquanto possibilidade, porém não é vista como falha do tratamento, mas sim como necessidade de sua retomada e readaptação a cada caso específico.

Considerações finais

Como mostra o relatório final da Comissão Latino-Americana sobre Drogas e Democracia[xix], as políticas proibicionistas de repressão à produção e interdição do tráfico e da distribuição, assim como da criminalização do consumo, alimentam a violência e o crime organizado, minando as instituições democráticas, sobretudo nos países subdesenvolvidos e em desenvolvimento, através da corrupção dos sistemas judiciário, político e das forças policiais. Além do alto custo arcado pelos governos em consequência do abuso de drogas, sejam elas lícitas ou ilícitas, quanto à saúde pública e à prevenção de crimes, há que se destacar o custo social cujas implicações podem ser a desintegração familiar, perda de emprego, baixo desempenho escolar, violência doméstica, a degradação da pessoa humana, etc. De toda forma, como alerta o relatório, investir apenas em políticas de redução de danos ao usuário com o argumento de que assim se minimiza a dimensão social do problema, como tem sido comum em países da União Europeia, não se mostra suficiente, sendo necessária também a redução do consumo.

A situação atual da questão das drogas é o resultado da diferença enorme entre o preço da matéria-prima e o preço pago pelo consumidor final, aliado ao fato de que programas de erradicação não conseguiram diminuir de forma relevante a produção, que se desloca, mantendo-se quase intacta. A procura por políticas alternativas evidencia que o modelo repressivo da guerra às drogas não conseguiu resolver os problemas relacionados ao consumo, à criminalidade gerada e à corrupção estabelecida no sistema público dos países afetados. A proibição e a criminalização aumentou a violência, deslocou camponeses de suas terras, cooptou parcela da juventude e corrompeu instituições públicas, levando ao enfraquecimento da ordem democrática em diversos países.

A clareza de que um mundo sem drogas não constitui um horizonte realista exige uma mudança de atuação das autoridades públicas, o que parece estar acontecendo, haja vista a entrada de importantes figuras públicas no debate. Devido à complexidade, é necessário que o debate aconteça livre de vieses ideológicos para que se alcance as melhores alternativas e se preserve a dignidade da pessoa humana. O sucesso de campanhas de conscientização e educação que levaram à redução da demanda de ácool e tabaco geram a expectativa de que o mesmo possa acontecer com outros tipos de droga. O risco, em se tratando de países onde o crime organizado se encontra fortemente armado, é que de a criminalidade migre de setor de atuação, passado para sequestros e assaltos a mão armada, o que exigirá das forças policiais foco nesses grupos armados.

Referências

Carta Capital

http://www.cartacapital.com.br/sociedade/cupula-das-americas-discute-regulamentacao-das-drogas/

http://www.cartacapital.com.br/internacional/o-fracasso-da-guerra-as-drogas/

Foreign Affairs

http://www.foreignaffairs.com/articles/53609/ethan-a-nadelmann/commonsense-drug-policy

Foreign Policy

http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/04/16/the_narco_state

http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/04/19/argentina_drug_war

International Journal on Human Rights and Drug Policy, vol.1, 2010

http://www.humanrightsanddrugs.org/wp-content/uploads/2011/04/IJHRDP-vol-1-2010-Complete-volume.pdf

National Institute on Drug Abuse

http://www.drugabuse.gov/publications/drugfacts/understanding-drug-abuse-addiction

The Economist

http://www.economist.com/blogs/americasview/2012/04/drugs-world-economic-forum?fsrc=scn/fb/wl/bl/legalisationdebatecontinues

The Guardian

http://www.guardian.co.uk/world/2011/nov/13/colombia-juan-santos-call-to-legalise-drugs

http://www.guardian.co.uk/world/2011/nov/13/colombia-juan-santos-war-on-drugs

http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2012/apr/07/latin-america-drugs-nightmare

http://www.guardian.co.uk/society/2011/jul/24/war-on-drugs-40-years

The Palm Beach Post (18/06/1971)

http://news.google.com/newspapers?id=-5IjAAAAIBAJ&sjid=RLcFAAAAIBAJ&pg=973,31915&dq=nixon+war+on+drugs&hl=en

The New York Times

http://www.nytimes.com/2011/06/17/opinion/17carter.html

Ver também:

Filme documentário: Quebrando o tabu. Direção de Fernando Grostein.

Vídeo de Fernando Henrique Cardoso para a Comissão Global de Políticas sobre Drogas:

http://www.youtube.com/watch?v=s8LkdG1A3uw

Comissão Latino-Americana sobre Drogas e Democracia (relatório final):

http://www.drogasedemocracia.org/Arquivos/livro_port_03.pdf

Count the Costs: 50 years of the war on drugs:

http://www.countthecosts.org/

Global Comission on Drugs:

http://www.globalcommissionondrugs.org/

http://cbdd.org.br/pt/files/2011/05/Global_Commission_Report_Spanish.pdf

International Centre for Science in Drug Policy:

http://www.icsdp.org/

Latin American Initiative on Drugs and Democracy:

http://www.drogasedemocracia.org/English/Default.asp

Single Convention on Narcotic Drugs 1961:

http://www.incb.org/pdf/e/conv/convention_1961_en.pdf

Stop the Violence BC:

http://stoptheviolencebc.org/

Talking Drugs:

http://www.talkingdrugs.org/

United Nations on Psychotropic Substances 1971:

http://www.unodc.org/pdf/convention_1971_en.pdf

United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances 1988:

http://www.unodc.org/pdf/convention_1988_en.pdf


[iii] A Declaração de Viena é um exemplo de esforço da comunidade científica internacional para que sejam incluídas evidências científicas nas políticas públicas contra as drogas de modo a redirecionar os recursos financeiros o tratamento dos dependentes.

[v] Outro nome para a Sociedade das Nações, foi uma organização internacional idealizada em 1919 durante reunião das potências vencedoras da Primeira Guerra Mundial para a construção dos acordos de paz.

[xi] Também conhecida como The Noble Experiment, a Lei Seca, instituída nos EUA em 1920 e revogada em 1933, proibiu a fabricação, a venda e o transporte de bebidas alcoólicas. Tal medida encontrou repercussão no fato de ter criado um mercado ilegal de bebidas e gerado grande criminalidade, marcada pela atuação de gangsters como Al Capone.

[xii] Pelos limites deste artigos, trataremos apenas da Convenção Única sobre Entorpecentes, de 1961.

[xvii] Diretor de projetos do International Centre on Human Rights and Drug Policy e Editor chefe do International Journal on Human Rights and Drug Policy.

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